- 특별자치도와 국제자유도시의 잘못된 만남...결국 개발주의만 팽창
- 10년 간 지방세, 예산 규모 커졌지만 국고 지원은 아쉬움
- 자치입법권 부여되면 자치권 훨씬 확대될 것
- 스스로 과세 할 수 있는 재정권 확대도 필요
- 기초자치단체 폐지, 특별자치에서 자치의 근간을 없애버림...다시 부활해야
- 제주특별자치도와 지속발전이라는 두 가지 개념 연결 시켜야
■ 방송 : CBS 라디오 <시사매거진 제주=""> FM 제주시 93.3MHz, 서귀포 90.9MHz (17:05~18:00)
■ 진행자 : 류도성 아나운서
■ 대담자 : 더불어민주당 지속가능 제주발전특별위원회 성경륭 자문위원장(前 국가균형발전위원회 위원장, 한림대학교 교수)
제주특별자치도 출범 10년이 지난 지금 그동안의 부작용을 해소하기 위해 제주도 행정체제개편위원회가 새로운 행정체제에 대해서 연구를 본격적으로 시작한 가운데 특별자치도 출범과 함께 사라진 기초자치단체의 부활 필요성이 제기돼 주목을 받고 있습니다. 더불어민주당의 지속가능 제주발전 특별위원회 성경륭 위원장의 주장인데요. 성경륭 위원장은 참여정부 당시 대통령 직속 국가균형발전위원회 위원장을 역임했던 분인데요. 왜 이렇게 생각하는지 인터뷰 나눠보겠습니다.
한림대학교 성경륭 교수
◇ 류도성> 우선 특별자치도와 국제자유도시가 잘못 만났다 이렇게 진단을 하셨더라구요. 어떤 뜻이 담겨있는 겁니까?
◆ 성경륭> 이건 결과적으로 우리가 그동안 지난 10년 동안 특별자치도와 국제자유도시가 어떻게 진행됐는가를 보면 결과적으로 지혜로운 만남이다 또 서로가 서로를 잘 도와주는 그런 좋은 만남이다 이렇게 보기에는 힘들다는 뜻에서 그런 표현을 썼습니다.
◇ 류도성> 그렇게 생각하는 이유가 있습니까?
◆ 성경륭> 사실은 국제자유도시는 김대중 정부 때 법이 만들어졌고요. 과거로 돌아가면 박정희 정부가 출범한 1963년에 제주도를 자유지역으로 설정하려는 그런 계획이 시작이 됐습니다. 그런데 제주도를 자유도시 또는 자유지역으로 만들자는 것은 역대 정부가 오랫동안 제주도를 특별하게 개방하고 해외에서 자본도 들어오고 관광객도 들어오고 그렇게 준비를 추진을 해왔던 것 같고요. 이게 외환위기를 맞이하면서 외국에서 우리나라를 더 개방하고 외국의 자본이 대폭 들어오도록 하는 그런 판단을 외환위기 직후에 김대중 정부가 해서 그런 계획을 추진했던 것 같구요.
그 결실이 2002년에 제주국제자유도시 특별법이 만들어졌지 않습니까? 이게 특별자치도의 제도가 만들어지기 전에 이미 국제자유도시에 대한 법과 제도가 만들어져있던 것이죠. 여기에 참여정부가 권한을 대폭 제주도에 이양하자는 특별자치도 라는 제도가 설계화 됐는데 이걸 따로따로 두지 않고 이 두 가지를 한꺼번에 통합하는 특이한 법을 만든 거예요.
그래서 이 법의 1조 목적조항과 2조 정의조항을 보면 특별자치도 라는 게 그 자체의 가치나 목적을 추구한다기보다는 이게 국제자유도시의 조성을 뒷받침하거나 거기에 필요한 유용한 수단을 제공하는 것처럼 나와서 저는 특별자치도의 내재적인 의미가 매우 약화됐다고 생각하구요. 결과적으로 그 제도의 어떤 결함 때문에 오히려 국제자유도시 부분만, 제주도에 자본이 들어오고 관광객이 들어오고 양적으로 팽창하는 그런 방향으로 이게 기형적으로 진행이 되지 않았나 보는 것이죠.
◇ 류도성> 어떻게 보면 특별자치도를 연방주에 가까운 자치도로 만들려고 했는데 국제자유도시를 만나면서 개발주의만 너무 지향을 했다 이런 말씀이시군요.
◆ 성경륭> 그렇습니다. 제가 말씀드린 이 법을 보시면 1조에 명확하게 나와 있습니다. 예를 들어 이렇게 규정을 했어요. 1조 목적에 ‘고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방 분권을 보장하고 행정규제의 폭넓은 완화, 국제적 기준 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가 발전에 이바지 한다’ 이렇게 돼있거든요. 이걸 보면 마치 앞의 부분은 실질적 지방분권을 보장하는 것처럼 했지만 이게 뭘 지향을 하냐면 행정규제를 완화하고 국제자유도시를 키우는데 기여한다 이렇게 돼있고요.
또 이 법이 법제화된 2006년 이전에 2005년에 이미 제주도의 시군을 없애는 결정을 해버렸어요. 그러니까 이미 시군이 사라진 거예요. 도만 남은 거예요. 자치행정의 뿌리가 끊어진 것이죠. 이런 상태에서 법이 무슨 마치 지방분권을 보장하는 것처럼 했지만 모든 것이 도지사에게 권한이 집중된 구조를 만들고 국제자유도시를 지향한다 이렇게 돼있구요. 2조 정의에는 이렇게 돼 있습니다. ‘이 법에서 국제자유도시라 함은 사람, 상품, 자본의 국제적 이동과 기업 활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제의 완화 및 국제적 기준이 적용되는 지역적 단위를 말한다.’ 앞으로 제주도를 이렇게 하겠다는 거 아니겠습니까?
이게 국제자유도시의 정의고 목표이기 때문에 제주특별자치도는 우리가 아무리 법문을 잘 해석해도 특별자치도는 도구가 되는 것이고 목적은 국제자유도시인 것이구요. 그것을 위해서 중앙의 권한을 이양하고 규제완화를 해주고 도지사한테 모든 권한을 집중해놓은 이 구조 하에서 지난 10년 동안 제주도에서 진행된 것은 우리가 제주도를 특별자치화 했기 때문에 제주도의 자치가 신장되었다. 주민들의 참여범위가 넓어졌다, 주민들이 제주도의 여러 중요한 사안과 미래에 대한 발언권을 과거보다 더 많이 행사하게 되었다. 이런 평가를 들을 수가 없지 않습니까?
자꾸 규제만 하고 중국자본이 들어오면 50억을 투자하면 어떻게 되고 그리고 수많은 사람이, 관광객이 늘어났습니다. 이것이 우연한 일이겠습니까? 다 이런 법 제도와 제주도 행정의 작용에 의해서 이렇게 급격히 팽창된 것이기 때문에 우리가 이 법의 존재하는 규정 여기서 어떤 목적과 수단의 문제 이것과 지금 드러난 결과를 연결해 볼 때 법 내부에도 이런 저런 결함이 있다. 이렇게 판단할 수 있고 또 필연적으로 이런 결과를 만들어낼 수밖에 없다는 추가적인 논의를 우리는 추론할 수 있는 것이죠.
◇ 류도성> 어쨌든 의도한 만큼 제주특별자치도가 발전하지 못했다 이런 말씀인 거군요?
◆ 성경륭> 그건 이제 우리가 만약에 국제자유도시라는 측면에서 양적인 성장에 중심을 두면 대단히 법과 제도의 효과가 크다고 볼 수 있는 것이고요. 우리가 관점을 특별자치를 제대로 해서 좋은 결과를 만들어낸다는 면에서 보면 저는 대단히 미흡하다 이렇게 보는 것이죠.
◇ 류도성> 지난해 특별자치도 출범 10년을 맞아서 지난 10년을 돌아보는 자리가 많았습니다. 그 자리에서 전문가들이 한 목소리로 말을 한 게요. 주어진 권한에 비해서 재정적인 지원이 부족했다는 평가를 많이 했거든요. 어떻게 보십니까, 위원장님은?
◆ 성경륭> 그 질문에 대해서 우리가 여러 가지 답변을 할 수 있다고 보는데요. 재정적인 기반은 훨씬 강화됐습니다. 제주도가 특별자치도를 함으로써 여러 통계를 보면 2006년 제주도의 지방세가 4,337억 원으로 나오고요. 2015년에는 제주도 지방세가 1조 1240억 원이에요. 한 3배 정도가 지금 늘어난 겁니다. 거기에 비해서 국고 보조금은 9,800억에서 1조 2,000억이니까 국고 보조금은 제주도에서 기대한 만큼 늘어나지 않았다고 볼 수 있죠.
그러니까 재정 문제를 이야기할 때 제주도 내에서 나오는 이야기는 국고 보조금이 더 많이 드는데 이게 왜 늘어나지 않았나 라는 면에서는 그건 맞는 이야기구요. 그러나 지방세 규모가 이렇게 커졌다는 것은 3배가 커졌으니까요. 다른 어떤 지역에서도 우리가 볼 수 없는 굉장히 큰 규모의 성장이 이루어졌다 이렇게 볼 수 있기 때문에 저는 재정문제에 관해서 두 가지로 나눠봐야 된다고 볼 수 있습니다.
예산 규모도 2조 7천억에서 4조 1천억까지 늘어났기 때문에 또 재정자립도는 26%에서 38% 이렇게 늘어났으니까 전반적으로는 재정상태가 많이 양호해졌다고 볼 수 있습니다. 다만 중앙의 어떤 재정지원이 어떻게 됐나 라고 볼 때는 이 부분에 있어서는 중앙의 지원은 상대적으로 아주 소규모로 늘어났기 때문에 거기에 대해서는 이런저런 문제를 제기하지 않았겠나 그렇게 봅니다.
◇ 류도성> 그럼 정부로부터 이양된 권한은 충분하다고 보십니까?
◆ 성경륭> 권한이 양적으로는 굉장히 많이 늘어난 것으로 보입니다. 전체로만 4,500여 건 정도가 이양됐다고 하는데 양적으로는 많은 수준인데요. 국회에서 토론회를 해보니까 제주도 도청에서 이 업무를 담당하는 분의 말씀은 핵심적인 권한과 기능이 아직 중요한 게 제대로 내려오지 않았다 그렇게 지적을 하고 있고요. 어제(22일) 토론회 자리에서 그게 뭐냐라는 건 아직 공개를 하고 있지 않고 총리실과 협의를 한다 그렇게 했는데 앞으로 우리가 확인할 필요가 있고요.
원론적으로 말씀드리면 결국은 자치의 핵심이 자치입법권, 자치배정권 이거 아니겠습니까? 또 자치조직권, 이런 것들이 자치입법권이라는 면에서는 여전히 우리나라의 자치제도가 법령의 범위 내에서 조례를 조정한다는 규정이 있기 때문에 이 범위를 아직은 넘어서기 힘들 것으로 보입니다. 그래서 국회 개헌특위에서 만약에 이번에 개헌이 이루어지면 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 법령의 취지에 위반되지 않는 범위 내에서 자유롭게 조례를 정할 수 있다 이렇게 조항을 바꾼다고 하니까 만약에 이 방식으로 자치 입법권이 부여가 되면 제주도의 경우에도 훨씬 자치권이 확대가 될 것이다. 이렇게 볼 수 있고요.
재정권에 관해서도 정부가 국세 중에서 제주도에게 지방세로 세목을 변경해서 주는 것 이외에 제주도 스스로 어떤 항목에 대해서 이건 우리 스스로 과세할 수 있다. 예를 들면 입도세라든지 선박에 대해서라든지 항공기에 대해서라든지 만약에 그걸 제주도가 필요하다고 해서 특정세목을 스스로 정하고 거기에 이제 일정한 세금을 과할 수 있는 그런 단계까지 앞으로 저는 가야 된다고 보는데 그렇게 되면 자치권이 대폭 확대되는 거니까 그런 면에서 볼 때는 아직은 양적으로는 굉장히 많이 이양이 됐는데 질적으로 좀 더 보완될 여지가 많다. 그렇게 봅니다.
◇ 류도성> 그런데 말씀하신 어제 토론회에서 위원장님께서 기초자치단체를 부활해야 한다 이렇게 말씀하셨는데 이건 무슨 뜻입니까?
◆ 성경륭> 이제 잘 아시다시피 2005년에 시군을 폐지하는, 주민투표를 거쳐서 폐지를 했거든요. 그 당시에도 논란이 많았고요. 충분한 정보를 제공했느냐, 충분한 토론을 했느냐 등등 관이 주도하지 않았느냐 이런 얘기가 있었구요. 또 현 시점에서 이게 필요하냐 필요하지 않느냐에 대해서도 이건 굉장히 논란이 많은 주제라고 생각합니다. 저는 그런데 이론적으로 보거나 우리나라 자치 발전의 미래를 놓고 볼 때 시군을 폐지한 건 옳지 않았다고 보고요.
특별자치도라 하면서, 특별행정도가 아니고 특별자치도라는 말을 쓰면서 자치의 근거를 없앤다는 게 저는 말이 안 된다고 생각해요. 자치라는 건 도의 자치가 중요한 게 아니고 이론적으로 따지면 마을에서의 자치가 핵심이고요. 그 다음에는 기초자치, 시군자치가 중요하고 그 다음에 이야기할 수 있는 게 도 수준의 자치 아니겠습니까? 행정이라는 면에서는 도 행정이 더 중요하다고 말할 수 있을지 몰라도 자치에 있어서 가장 중요한 것은 이게 민주주의의 원리에 입각한 것이기 때문에 결국은 주권자가 자기 스스로 의견을 내고 결정과정에 참여하는 거 아니겠습니까?
그런 면에서 본다면 주권자의 생활 주변에서부터 자치가 시작이 되어야죠. 이런 논리에서 보면 내가 살고 있는 우리 동네의 자치, 마을의 자치에서부터 자치권이 보장되고 그 다음에는 기초 시군구 이렇게 올라가고 마지막에는 시도 광역으로 가야 되는 거 아니겠습니까? 그런데 제주에는 이 자치 권리를 완전히 거꾸로 간 겁니다. 그 당시에 시군을 없앤다는 건 기본적으로 행정 효율성 중심으로 사고하는 사람들이 그런 제도를 소개했으리라고 저는 추측하구요.
지금이라도 이것을 본래 자치의 원리에 따라서 복원해야 될 것이고 또 가능한 범위 내에서 마을에서도, 동네 단위에서도 주민들이 의견을 내고 토론하고 또 그것을 시군과 도에 제안하고 그리고 또 어떤 사안에 대해서는 예를 들면 우리 동네 마을에 도로를 낼 것인지 다리를 만들 것인지 일정한 예산을 가지고 무슨 마을회관을 지을 건지 말 건지 이런 문제에 대해서는 주민 스스로 결정할 수 있도록 그런 제도를 만들고 그 방향으로 가야 한다고 봅니다.
◇ 류도성> 특별자치에서 자치의 근간을 없애버렸다고 말씀을 하셨는데요. 지금 지역에서도 행정체제개편을 위한 연구용역을 진행하고 있습니다. 크게 3가지 안을 놓고 고민하고 있는데요. 특히 특별자치도 체제 안에서 행정시장을 직접 시민들이 뽑는 직선제를 시행하는 부분을 중점적으로 고민하고 있습니다. 이 부분에 대해서는 어떻게 생각하세요?
◆ 성경륭> 지금 그 질문을 보면 기초자치단체를 부활하느냐 행정시장을 직선만 하느냐 그 말 속에는 기초의회까지 부활할거냐 말거냐 라는 문제가 놓여있는 건데요. 그러니까 기초자치단체를 다 부활하면 시장을 직선하는 건 물론이고 기초의회까지 부활할 거라는 게 그 속에 담겨있는 것 같구요. 특별자치도 체제에서 행정시장만을 직선한다는 문제는 기초의회는 성립 안하는 내용을 포함하고 있는 것 같은데 맞죠?
그건 여러 복잡한 뜻을 포함하고 있는데 어쨌든 저는 이론적으로 말씀드리면 기초자치단체의 장과 기초의회를 저는 다 부활하는 것이 이론적으로는 맞다고 볼 수 있고요. 다만 제주도는 지역이 좁고, 광역이지만 인구수도 65만 정도 되는데 인구수도 적고, 아주 좁은 범위의 행정영역을 가지고 있기 때문에 반드시 지방의회를 부활해야 되느냐 말아야 되느냐에 대해서는 여러 가지 논란이 있을 수 있겠죠.
저도 이 문제에 대해서 아직 깊이 연구를 하는 단계가 아니기 때문에 뭐라고 말씀드리기는 어려운 점이 있는데요. 이론적으로는 기초자치단체의 장과 의회를 다 설립하는 것이 옳고 다만 제주도의 현실적인 여건을 놓고 볼 때 행정시장만 직선할 것이냐 하는 문제는 좀 더 많은 연구가 필요하다고 생각합니다.
◇ 류도성> 그렇다면 제주의 지속가능발전을 위한 과제로는 어떤 제언을 할 수 있을까요?
◆ 성경륭> 제가 토론회를 하면서 제 마음 속으로 정리한 내용은 과연 2005년, 2006년 그 시기에 제주특별자치도와 국제자유도시를 결합했어야 될까? 아니면 우리가 관점을 달리하면 제주특별자치도는 이 자치의 정신을 제대로 살리고 제주도 내에서 일어나는 여러 문제가 자치의 원리에 따라서 마을에서, 시군에서, 또 도에서 자치의 정신과 원리를 제대로 살리는 이런 제도로 만들었어야 되고 여기에 우리가 결합을 한다면 제주특별자치도와 지속발전이라는 이 두 가지 개념이 연결됐어야 된다. 과거에 그러하지 못했기 때문에 앞으로 그렇게 이 두 가지를 결합시키는 쪽으로 가야 된다 저는 그렇게 판단하고 있고요.
이렇게 말씀드리는 이유는 제주도는 도라는, 섬이라는 아주 제약이 많은 조건을 가지고 있지 않습니까? 여기는 수자원도 항상 제약돼 있고 제주도내 지하수도 오염이 되면 엄청난 재앙을 가져올 수 있게 되고 그 다음에 기후변화에 따라서 기온상승이나 해수면 상승 등등의 여러 문제가 지금 발생하는 등 여러 가지 문제를 안고 있기 때문에 우리가 어떤 국제자유도시로 개방해서 사람이 들어오고, 돈이 들어오고 도시를 홍콩처럼 키우고 전 이런 식에서 빨리 벗어날 필요가 있다고 생각합니다. 제주도를 지속가능한 섬으로 우리가 제도를 보존하고 관리하지 않으면 그 수많은 사람과 건물이 올라간다고 이게 무슨 소용이 있겠습니까?
우리 자손들에게 엄청난 잘못을 저지르는 것이기 때문에 지금이라도 특별자치도 자치의 정신을 제대로 살려줄 제도 설계를 잘하자는 제안을 말씀을 드리구요. 이것이 지속가능한 발전이라는 방향과 결합이 돼야 저는 이게 올바른 결합이라고 생각하고요. 이런 상황에서 국제자유도시를 통째로 우리가 부정할 게 아니고 이걸 지속가능한 국제자유도시로 우리 자손들도 누릴 수 있는 질적 발전을 추구하는 국제자유도시가 돼야 되지 않겠나 그렇게 생각합니다.
◇ 류도성> 네. 알겠습니다. 오늘 말씀은 여기까지 듣겠습니다. 감사합니다. 지금까지 더불어민주당 지속가능 제주발전특위 자문위원장입니다. 한림대학교 성경륭 교수였습니다.
(인터뷰 정리 - 제주CBS 김형준 대학생 인턴기자)