토지공개념을 주창한 헨리 조지의 저서 '진보와 빈곤' 표지
토지 공개념은 토지에 대해 소유는 인정하되 공공의 복리에 적합하도록 이용하도록 한다는 개념이다.
토지에서는 가치 상승, 즉 지대(地代, rent)가 발생하는데 이는 인구증가 등의 요인에 따른 것으로 소유자의 노력에 따른 결과가 아닌 불로소득이기 때문에 사유화해서는 안되고 사회전체가 나눠야 한다는 개념이다.
미국의 경제학자인 헨리 조지(Henry George, 1839년 9월 2일 – 1897년 10월 29일)가 이런 철학의 주창자로 그는 이에 입각한 토지가치세(단일세) 도입을 주장했다.
현대에 와서는 대만이나 스페인, 이탈리아,스위스 등에서 헌법 등에서 토지 공개념을 도입하고 있다.
법으로 도입된 이 개념은 토지를 통한 불로소득을 환수하는 수단으로 세금을 부과하거나 부담금을 징수하는 근거가 된다.
우리나라에서도 1962년 3공화국 헌법에서 "국가는 농지와 산지의 효율적 이용을 위해 법률이 정하는 바에 의해 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다"고 규정해 토지에 공적 개념을 도입했다.
이후 유신헌법과 현행 헌법으로 이 조항이 이어졌고 1989년 노태우 정권 때는 부동산 투기가 기승을 부리자 이 개념에 기초한 이른바 '토지 공개념 3법'이 제정됐다.
그러나 이 법들 중 '택지소유 상한에 관한 법률'과 '토지초과이득세법'은 위헌 또는 헌법 불합치 결정을 받았고, '개발이익환수에 관한 법률'은 존속되고 있으나 유명무실하다는 평가를 받고 있다.
이와 관련해선 당시 헌법재판소가 헌법에 위배되거나 불합치한다는 결정을 내리면서 토지 공개념 자체를 부정한 것은 아니라고 학자들은 말하고 있다.
최근들어선 지난 3월 정부가 내놓은 '대통령 개헌안' 때문에 토지 공개념이 다시 주목받았다.
개헌안은 "경제질서와 관련해 불평등, 불공정을 시정하고자", "토지 공개념의 내용을 분명히 했다"며 "국가는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에만 법률로써 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다."(제128조 2항)는 조항을 추가했다.
'대통령 개헌안'은 결국 무산됐지만 부동산 문제의 해법으로 이 개념에 입각한 보유세 강화의 필요성은 전문가들로부터 지속적으로 제기돼 왔고 특히 최근 '광풍'이라는 표현까지 나오는 부동산시장 투기조짐 때문에 더욱 강조돼왔다.
주택시장 안정대책 발표하는 김동연 부총리(사진=금융위)
이에 따라 지난 11일 이해찬 더불어민주당 대표가 "토지공개념 도입이 20년 가까이 됐는데도 제대로 적용되지 않아 토지 공급이 제한적이고 그래서 집값이 계속 오르고 있다"고 말했고, 정부는 13일 '주택시장 안정대책'에서 종합부동산세를 최고 3.2%까지 물리는 방안을 결국 내놨다.
종부세가 도입된 참여정부 시절의 최고 세율 3%를 넘어선다.
토지 공개념에 입각한 정책에 있어서는 중앙 정부보다 이재명 경기도지사가 한 발 더 나아갔다.
이 지사는 지난 11일 더불어민주당 지도부와 가진 정책협의회에서 토지공개념을 좀 더 확대한 개념인 '국토 보유세'를 도입하고 이를 통해 걷어들인 세금은 다른 곳에 쓰지 않고 모두 국민들에게 기본소득으로 나눠 주는 방안을 제안했다.
'국토보유세'는 건물을 제외한 모든 토지에 과세를 하고 부동산 유형별 차등 과세를 원칙적으로 폐지하며 전체 토지 보유자를 대상으로 삼는다는 개념으로 이를 기본소득과 결합한 정책은 이 지사가 학자, 전문가들과 함께 만들어냈다고 한다.
이 과정에 참여했던 '토지+자유 연구소'의 남기업 소장은 "종부세는 그동안 너무 상처를 많이 입었으니 폐기하고 현재 토지나 건물 등에 따로 부과하는 세금을 토지로 통일해서 걷는 국토보유세를 신설하자는 것"이라면서 "주택의 경우는 가격에 포함된 토지의 가격을 따져 과세하는 방식"이라고 설명했다.
남 소장은 토지 공개념을 활용한 부동산 대책으로 국토보유세와 함께 개발이익환수제와 공공토지임대제 확대를 추진해야한다고 말했다.
"보유세 강화에도 불구하고 놓칠 수 있는 불로소득이 있는데 예를 들면 농지가 개발을 위해 택지로 바뀌면서 땅값이 올라가는 경우가 있다. 따라서 이런 개발이익을 환수해야 한다"고 남 소장은 말했다.
또 "보유세를 강화한다면 땅값이 내리게 될텐데 이런 땅을 정부가 사들여서 임대하는 제도를 확대해야 한다"고 말했다.
김동연 경제부총리는 13일 주택시장안정대책을 발표하면서 "주택시장의 불안은 서민의 주거안정 위협, 근로의욕과 경제하려는 의지 저하, 자원배분 왜곡 등 국민 경제 전반의 활력을 저해시킨다"고 말했다.
그러나 전문가들은 불로소득의 기회가 봉쇄되지 않으면 국민 경제 활력의 저해에 그치지 않고 현 정부가 추진하는 혁신을 통한 경제 성장도 불가능할 것이라며 더욱 강력한 토지 공개념의 적용이 필요하다고 강조하고 있다.