침몰하는 세월호. (목포 해경 제공)
- 노무현 정부에서는 청와대가 재난 컨트롤 타워 맡았지만 이후부터 바뀌어
- 국가 안보실이 재난 위기 다루지 않는다? 김장수 발언, 있어서는 안 될 이야기
- 현장에선 수습할 능력 없고 중앙에서 오면 현장을 모르고, 이것이 우리 현실
[CBS 라디오 '시사자키 정관용입니다']
■ 방 송 : FM 98.1 (18:00~20:00)
■ 방송일 : 2014년 4월 24일 (목) 오후 6시
■ 진 행 : 정관용 (한림국제대학원대학교 교수)
■ 출 연 : 이재은 (충북대 교수, 전 NSC 자문위원)
◇ 정관용> 이번 사고 정부의 위기관리능력의 한계를 여실히 보여줬는데. 노무현 정부 시절까지는 청와대에 있는 국가안전보장회의 NSC 안에 위기관리센터가 있어서 재난과 국가 안보를 총괄했었습니다. 그런데 MB정권 이후에 이게 좀 변화가 생겨서 일사불란한 컨트롤타워가 없다, 이걸 복원해야 된다, 이런 얘기가 나오고 있네요. 대통령실 국가위기관리센터의 정책자문위원장을 지낸 바가 있는 충북대 행정학과 이재은 교수를 연결합니다. 이 교수님?
◆ 이재은> 네, 이재은입니다.
◇ 정관용> 국가위기관리센터 자문위원장 지내신 게 노무현 정부 때입니까?
◆ 이재은> 그렇지 않습니다. 참여정부 때는 NSC 국가안전보장회의 자문 위원이었고요. 그다음에 이명박 정부에서 위기관리센터, 그리고 국가위기관리실 자문위원 등을 역임을 했습니다.
◇ 정관용> 어떤 변화가 있었습니까, 노무현 정부 때랑 이명박 정부 때 이후가?
◆ 이재은> 참여정부 노무현 대통령 때는요. 그 당시에는 NSC 국가안전보장회의 산하에 위기관리센터를 두고 거기에서 이제 전통적 안보위기와 재난위기, 자연재난, 인적재난을 포함한 재난위기. 그리고 국가핵심기반 위기. 이 세 가지를 전부 다 컨트롤을 했습니다. 그러다가 이제 이명박 정부에 들어오면서 이명박 정부 초기에는 위기관리를 청와대에서 거의 안 하려고 했었거든요. 그러다 금강산 관광객 피격사건이 발생하면서 청와대에서 이걸 해야 되겠구나 해서 2009년도에 국가위기상황센터를 만들었다가 그다음에 조금 더 발전시켜서 국가위기관리센터를 만들었다가 그 후에 연평도 포격 도발 사건 이후에 이 정도 수준 가지고도 안 되겠다 해서 국가위기관리실 실장급으로 확대, 개편을 했거든요. 그러면서 이제 거기에서 안보위기, 재난위기, 핵심기반위기를 또 다루었습니다.
◇ 정관용> 그럼 여전히 이명박 정부 때도 청와대에서 컨트롤타워를 한 거네요?
◆ 이재은> 네, 그렇습니다.
◇ 정관용> 그런데 박근혜 정부 와서 또 달라졌습니까, 그럼?
◆ 이재은> 현재 박근혜 정부에서는 국가안보실이 있고요. NSC는 헌법에 자문회의기구로 되어 있거든요. 그래서 회의체로 두고 그 기능의 일부를 과거에 수행하던 기능의 일부를 국가안보실을 만들고. 국가안보실 밑에 위기관리센터를 둔 겁니다. 그런데 이름은 위기관리센터, 위기관리실, 또 위기관리실 이렇게 비슷비슷하지만 이번 박근혜 정부에서는 위기관리센터에서 전통적 안보, 군사안보위기를 위주로 하는 것으로 지금 밝혀지고 있거든요.
◇ 정관용> 그러니까 이명박 정부 이후에 이 일반 재난이 해당부서로 넘어갔다는 것은 잘못된 표현이군요? 그러니까 박근혜 정부 이후에 일반적인 재난 상황은 해당부처로 넘어갔다, 이렇게 말해야 되겠군요.
◆ 이재은> 그런데 비중의 문제인데요. 이명박 정부에서도 재난위기를 다루기는 했지만 그것보다는 주로 전통적 군사안보위기 위주의 그 위기관리 기능이었다, 이렇게 보시면 될 것 같습니다.
◇ 정관용> 그게 그러니까 무슨 법적인 근거 없이 그냥 운영만 그렇게 변했다, 이 말입니까?
◆ 이재은> 대통령실의 조직 구조는 법에 의해서 규정되는 것은 아니고요. 내부규정에 의해서 이제 얼마든지 바꿀 수가 있거든요. 대통령께서 만약에 나는 이쪽을 강화시키겠다 하면 할 수도 있고. 또 이것을 부수적 부처로 넘기겠다 하면 넘길 수도 있는데. 중요한 것은 이명박 정부에서도 상황관리 정도는 했지만, 주된 기능은 부처로 다 분산을 시켰습니다.
◇ 정관용> 그런데 노무현 정부 때까지는 상황관리 정도가 아니라 실질적인 컨트롤타워 역할을 했다, 이겁니까?
◆ 이재은> 네.
◇ 정관용> 그렇군요. 그런데 오늘 투명 사회를 위한 정보공개센터가 작년 6월에 해양수산부가 만든 ‘해양사고(선박) 위기관리 실무매뉴얼’이라는 걸 공개했는데요. 이게 작년 6월이면 박근혜 정부 때 만들어진 것 아니겠습니까?
◆ 이재은> 네.
◇ 정관용> 그런데 거기에 예를 들면 청와대 그다음에 국무총리실, 이런 각 기관들의 역할이 표현이 되어 있는데. 기본적으로 국가안보실의 위기관리센터가 제일 위에 있거든요. 그건 어떻게 된 겁니까?
◆ 이재은> 아마도 오늘 아침에 뉴스를 보면서 저도 깜짝 놀랐는데요. 국가안보실의 위기관리센터에서는 재난위기를 다루지 않는다, 이런 이야기를 했거든요. 사실 그건 국민의 생명과 재산, 건강을 위협하는 요소에 대한 최종적인 책임은 대통령실에 있는 겁니다. 그런데 그것을 우리가 하지 않는다라고 이야기 한 것은 있어서는 안 될 이야기가 나온 거고요.
◇ 정관용> 그러니까 김장수 국가안보실장이 ‘국가안보실은 재난관련 컨트롤타워가 아니다’ 이렇게 말한 거죠?
◆ 이재은> 그건 있을 수 없죠.
◇ 정관용> 그런데 또 그 매뉴얼을 자세히 제가 뜯어보니까 국가안보실, 괄호 열고 위기관리센터 해 놓고 거기서 할 역할은 위기관리에 관한 정보, 상황 종합 및 관리 이렇게 되어 있거든요. 그러니까 아까 말씀하신 것처럼 그냥 정보만 취합해서 상황만 관리한다, 이건가보죠?
◆ 이재은> 그건 지켜보겠다는 얘기인데요. 그것이 실효성이 없다는 게 이명박 정부 2009년도에 국가위기상황센터였거든요. 상황을 지켜보고 대통령께 보고 하는 정도로만 그치려고 했는데 상황을 지켜보니까 이게 도저히 그럴 수 있는 성질의 것이 아니다 해서 그다음에 국가위기관리센터로 전환이 된 겁니다. 확대, 개편이. 그래서 만약에 지금 국가안보실에서 그러한 컨셉을 가지고 위기관리를 다룬다면 아주 근본적인 문제를 노정하고 있다. 컨트롤타워가 없다는 걸 이야기하는 것과 똑같습니다.
◇ 정관용> 아무튼 일단 정리해 봅시다. 그러면 노무현 정부에서는 재난에 대해서 단순한 정보 취합, 관리가 아니라 컨트롤타워 역할을 청와대가 했었다는 거고.
◆ 이재은> 네.
◇ 정관용> 이명박 정부 때는 이름은 약간씩, 약간씩 변하고 비슷한 이름이 쓰이기는 했지만, 재난 부분은 청와대가 직접 상황관리를 하지는 않는다. 컨트롤타워는 하지 않는다. 대충 그렇게 됐다는 거군요?
◆ 이재은> 네. 예를 들면 노무현 대통령 때 위기관리기본지침이 만들어졌고요. 우리나라에서 처음으로 만들어진 겁니다. 두 번째는 위기관리 표준매뉴얼이 위기 유형별로 32가지가 만들어졌습니다. 예를 들면 전통적 군사안보파트에서는 도발문제라든지 북한의 도발. 또 군사적인 위협 부분, 또 핵무기 개발 문제.
◇ 정관용> 그렇겠죠.
◆ 이재은> 그리고 재난파트에서는 자연재난하고 인적재난을 다 규정을 했고요, 유형별로. 태풍, 집중호우, 산사태, 이런 식으로. 그다음에 인적재난파트에서도 해난사고라든지 붕괴나 폭발, 침몰, 이런 부분까지 나왔고요. 그리고 국가핵심기반에서 금융시스템의 마비라든지 교통수송시스템 붕괴. 그리고 정보통신시스템, 전력시스템, 에너지, 원자력, 댐.
◇ 정관용> 그런 게 그러니까 노무현 정부 때 만들어졌던 지침이고.
◆ 이재은> 그런데 이명박 정부로 가면서 그 재난파트의 매뉴얼들을 부처로 다 돌려버린 거죠.
◇ 정관용> 아. 알겠습니다. 이름은 위기관리상황센터, 위기관리센터라고 이름은 그냥 있었는데. 구체적인 매뉴얼은 부처로 넘어갔다, 이 말이군요?
◆ 이재은> 네.
◇ 정관용> 그런데 이재은 교수 보시기에는 청와대가 그렇게 부처로 내려 보낸 것이 잘한 겁니까, 잘못된 겁니까?
◆ 이재은> 잠시 전에도 말씀드렸던 것처럼 어떤 재난 사고가 발생하더라도 대통령이 그 책임으로부터 자유로울 수는 없습니다. 그렇기 때문에 부처에 흩어져 있는 매뉴얼들, 물론 다 청와대에서 체크를 해야 되고요. 그다음에 국민의 생명과 재산의 최후의 보루는 대통령이거든요. 그래서 청와대에서 그 일을 해야 된다라고 보는 겁니다.
◇ 정관용> 지금 현재는 정홍원 국무총리가 현장에 상주하면서까지 컨트롤타워를 맡고 있지 않습니까? 이렇게 되면 문제가 있나요?
◆ 이재은> 현재 그 정홍원 총리가 범정부 사고대책본부를 꾸렸지만, 실질적으로 그걸 주관하는 부처를 지정했거든요. 그게 해양수산부입니다. 그래서 총리실에서 하더라도 한계점이 발생할 수밖에 없고. 따라서 최종적인 결과, 책임이 대통령실에 있기 때문에. 청와대에서 그 부분을 해 줄 때 국민들이 신뢰하고 따를 수 있다, 이렇게 보는 겁니다.
◇ 정관용> 그런데 또 일각에서는 이런 대형재난이 터질수록 현장의 전문성이 있는 기관이 모든 책임을 맡는 컨트롤타워를 맡아야 된다, 이런 지적도 있지 않습니까?
◆ 이재은> 그게 사실은 가장 중요한 부분인데요. 지방자치단체 중심의 재난관리시스템으로 패러다임의 전환이 있어야 되겠다라는 건 지극히 당연하고 그렇게 가야만 되는 겁니다. 그런데 지금 우리는, 잠시 전에 컨트롤타워 얘기 때문에 청와대의 이야기를 좀 말씀드렸었는데요. 그것보다도 더 중요한 게 230개 기초자치단체에 있는 지방자치단체의 재난관리 역량을 강화하는 방향으로 전환이 되어야 되거든요. 그 전환이 되기 위해서는 조직이 만들어져야 되고, 거기에 재난관리 담당인력이 형성되어야 확대되어야 되고. 그 인력의 전문성이 키워져야 되거든요. 그런데 지금은, 그리고 예산이 수반되어야 하고.
◇ 정관용> 지금은 그런 능력이 없습니까?
◆ 이재은> 지금은 전혀 없다고 보셔도 과언이 아닙니다.
◇ 정관용> 기초단체의 그런 재난관리 역량이 커질 때까지는 청와대가 맡은 것이 맞다, 이 말씀이에요?
◆ 이재은> 아닙니다.
◇ 정관용> 그럼요?
◆ 이재은> 청와대는 청와대대로 가더라도 지방자치단체에 조직인력, 예산, 전문성을 확보해 주는 것이 먼저 이루어지는 선행조건이다, 이 말이죠.
◇ 정관용> 그러니까요, 조직과...
◆ 이재은> 왜냐하면 지방에서 예를 들면 서울시의 구청도 이게 지방이거든요, 지방정부. 문제가 터지게 되면 지방자치단체의 전문성을 확보한 지방자치단체 공무원들이 대책본부를 만들고, 수습하고, 긴급구조하고. 그 인근에 있는 자원봉사자나 소방, 경찰, 군 통합운영을 하고. 그렇게 상황관리를 하는 중에 이제 컨트롤타워가 등장을 하는 거거든요. 왜냐하면 중앙에서 아무리 빨라도 현장에 있는 지방정부보다 더 빠를 수는 없습니다.
◇ 정관용> 그러니까 제가 지금 이 교수님의 말씀이 조금 헷갈리는 게 청와대가 컨트롤타워를 맡아야 한다는 주장도 하시고, 동시에 현장의 전문성 있는 대책본부가 컨트롤타워를 맡아야 한다는 주장도 동시에 하시기 때문에. 그 관계가 어떻게 돼야 하는 겁니까?
◆ 이재은> 컨트롤타워라고 하는 것은요. 기본적으로 지휘체계를 말하는 거죠. 지휘통제를 하는 센터를 말하는 겁니다. 그래서 지방자치단체가 230개 컨트롤타워가 만들어져야 되고. 중앙수준에서는 그 230개 컨트롤타워를 지원할 수 있는 컨트롤 센터가 있어야 됩니다.
◇ 정관용> 아 청와대는 지원 컨트롤타워다?
◆ 이재은> 그렇죠. 그리고 이제 지방정부 차원에서 할 수 있는 역량을 벗어나는 경우가 있습니다, 이번처럼. 이럴 때는 중앙정부에서 지원을 해 줘야 되거든요. 그리고 일차적인 상황관리는 어쨌든 지방정부에서 하고. 이 단계를 지나서 예를 들면 6시간 후에 중앙정부에서 만들어져서 전문팀이 왔다. 그러면 지금부터는 중앙정부에서 관리하겠다 해서 인계를 해 줄 수 있는 거거든요. 그런데 지금은 지방자치단체의 그 역량이 안 되기 때문에 중앙에서 오다가 보면 이미 사망자라든지 구조자라든지 이런 부분들이 다 엉망인 상태에서 중앙에서 와도 아무런 소용이 없다는 거죠.
◇ 정관용> 현장을 모르잖아요. 지방에서 온 사람은 또.
◆ 이재은> 네. 정확히 말씀하셨습니다.
◇ 정관용> 그러니까 현장에서는 수습할 능력이 없고 중앙에서 오면 현장을 모르고.
◆ 이재은> 현장에 산이 어디 있고, 강이 어디 있고... 이런 것도 모르는 거죠.
◇ 정관용> 그러니까 제 말씀이. 현장은 수습할 능력이 없고 중앙에서 오면 현장을 모르면, 도대체 어떻게 하라는 얘기입니까?
◆ 이재은> 네, 그렇습니다.
◇ 정관용> 아, 우리의 현실이 그렇다는 것을 깨닫자?
◆ 이재은> 그리고 이제 또 한 가지는 위기관리 문제기 때문에 위기관리만 갖고 풀어야 된다는 것보다는 우리나라 대한민국 행정시스템에서 풀어줘야 될 부분이 있거든요. 예를 들면 대규모 재난이 발생하면 반복적으로 계속 실패를 하는데. 그 원인이 어디에 있느냐. 재난학습이 이루어지지 않는다는 거거든요. 즉 재난으로부터 배우지 못하는 것은 결국은 정부조직에 있는 공무원들의 학습효과가 안 나타난다는 겁니다. 이거는 우리나라의 인사행정 시스템이 순환보직제기 때문에 지방자치단체의 공무원이든 중앙부처공무원이든...
◇ 정관용> 전문성이 다 없다.
◆ 이재은> 어느 정도 일을 하고 노하우를 축적하고 전문성이 확보될 때쯤 되면...
◇ 정관용> 딴 데로 가죠.
◆ 이재은> 전혀 관계없는 다른 부서로 가거든요.
◇ 정관용> 교수님 알겠습니다. 시간관계상 여기까지 말씀을 듣고요. 지금 우리 현실을 정확히 일단 진단하는 정도의 말씀으로 듣고. 어쨌든 김장수 안보실장의 발언, 재난 관련 컨트롤타워가 아니다라고 하는 것은 사실 체계상으로도, 원칙상으로도 옳지 않은 발언이었다. 이런 말씀까지 듣겠습니다. 고맙습니다.