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박정희 정부였던 1962년, 대한주택공사법이 공포됩니다. 이에 따라 '대한주택영단'에서 '대한주택공사'로 새옷을 입게 된 주택공사는 서울 마포, 서울 화곡 등에 대규모 주택단지를 건설하며 처음부터 대형아파트 단지 조성에 주력하는데요. 한국 최초의 아파트인 '마포아파트'를 비롯해 한강맨션, 반포1단지, 여의도, 압구정 현대아파트 등 대규모 주거단지가 차례로 개발됩니다.
1966년, '강남신화'의 시작이라고 할 수 있는 한남대교 건설이 시작됩니다. 이듬해 경부고속도로가 건설되며 한남대교는 서울과 부산을 연결하는 고속도로의 진입 관문 역할을 하게 됩니다. 이로 인해 영동 토지구획 정리 사업이 구체화되며 영동1지구, 영동2지구, 잠실지구 등 대규모 택지개발이 시작됩니다. 현재까지도 명실공히 서울 최고의 교통 요지로 꼽히며 한국 부동산 역사에 '강남'이라는 불패 신화를 세운 시발점이라고 할 수 있습니다.
부동산 투기를 억제한 목적으로 제정된 특별조치세법입니다. 토지를 양도한 자에게 그 토지의 양도로 인하여 생기는 차익에 대한 세금을 부과하게 한 것으로, 정부가 부동산 정책으로 부동산 시장에 개입한 첫 정책이라고 할 수 있습니다. 이후 1974년 소득세법 개정으로 폐지되며 양도소득세로 흡수됩니다.
국토종합계획법에 따른 제 1차 국토종합개발계획이 시작됩니다. 1981년까지 10년의 장기플랜으로, 경제성장을 위한 기반시설 조성을 목표로 수도권과 동남해안 공업벨트 중심의 거점개발 추진에 중점을 뒀습니다. 국토개발의 시작이자 '폭풍개발기'였던 박정희 정부의 대표 개발 사업입니다.
박정희 정부가 목표했던 가장 큰 가치는 '개발과 그로 인한 경제성장'이었습니다. 때문에 부동산 정책도 이에 발맞추며 경제성장에 기여했습니다. 투기 억제 방안도 일부 있었지만, 대체로 토지 개발에 초점을 맞춘 정책들이 대거 등장했습니다. 국가적으로 추진했던 개발 사업들에 부동산, 토지 정책들이 적극 활용된 셈입니다.이런 공격적인 개발사업의 결과, 1963~1977년 사이 서울시 전역의 지가는 87배 수준으로 크게 상승했고 강남지역의 지가는 176배 가량 폭등했습니다.
택지 개발 예정 지구로 지정한 특정 지역은 도시계획법 등 19개의 법률을 일시 정지시키고 정부가 일괄 매수해 택지로 개발할 수 있도록 하는 법입니다. 이에 따라 개포, 고덕, 목동, 상계, 중계 등 대형 택지지구가 조성됐습니다. 주택경기 활성화에 집중했던 전두환 정부 부동산 정책의 특징을 잘 보여주는 정책입니다. 신도시 공급의 근거 법률이었던 택촉법은 약 30년이 지난 2014년 폐지됩니다.
1981년, 양도세율 인하, 국민주택 전매기간 단축 등 규제 완화 내용이 담긴 5.18 주택경기 활성화 대책을 발표했습니다. 이전 세 번의 주택경기 활성화 대책에 이은 네번째 활성화 대책이었습니다.
5차례에 걸친 규제 완화로 부동산 시장이 과열되자 정부는 다시 투기 억제 대책을 내놨습니다. 여기에는 분양가 상한제, 전매제한 등의 규제 정책이 포함됐습니다. 이후 토지거래 신고제 및 토지거래 허가제를 연이어 실시하며 규제기조를 이어가게 됩니다.
규제 정책으로 부동산 시장이 다시 얼어붙자 1가구 2주택자 양도세 면제기간 연장 방안 등이 포함된 규제 완화 대책을 앞세우며 부동산 활성화 정책을 다시 밀어붙이기도 합니다.
이렇듯 전두환 정부의 부동산 정책은 시장 상황에 따라 투기 억제와 규제 완화를 반복하는 임기대응적 성격의 정책이 주를 이뤘습니다. 때문에 일관성없는 냉온탕 정책이 이어졌고, 이는 곧 부동산 가격이 크게 치솟는 결과로 나타났습니다. 1981년~1983년 주택 가격은 40.6% 급등했고, 1981년 26.5%였던 매매가 대비 전세가율이 1987년 122.2%가 될 정도로 매매, 전세가격이 모두 상승했습니다.
노태우 정부는 과열되어 있던 부동산 시장에 브레이크를 걸며 출발했습니다. 8.10 부동산 투기 억제 대책에는 2주택 양도세 면제 기간을 2년에서 6개월로 단축하는 양도세 중과방안과, 1주택 비과세 요건을 3년 거주 5년 보유로 강화하는 방안, 종합토지세를 2년 앞당겨 조기 실시하는 계획이 담겼습니다.
1989년에는 5개 신도시의 주택 200만호 건설 계획을 발표하는 등 공급 확대 정책을 시행했지만, 동시에 민간 아파트 분양권 전매를 금지하고 2주택의 과세를 강화하는 등 규제 정책을 동시에 폈습니다. 민간 아파트 분양권 전매는 2017년 문재인 정부의 첫 부동산 대책에도 포함된 규제방안입니다.
‘토지공개념’에 근거해 1)택지소유상한제, 2)토지초과이득세, 3)개발이익환수제로 대표되는 강력한 투기억제 대책을 발표합니다. 토지의 과세표준인 공시지가도 이때 도입됐습니다. 이는 이전 정부에서의 공격적인 개발 사업으로 인해 개발지와 인근 및 주변지역의 지가가 가파르게 상승하자 막대한 양의 개발이익이 사유화되고, 토지의 불로소득이 사회 문제로 떠오름에 따라 실시된 조치였습니다.
종합토지세 과세 실시를 시작으로 2.16 부동산 및 전월세 안정대책, 4.13 부동산 투기억제대책, 9.28 주택가격 안정대책 및 투기억제방안 등의 규제 정책이 연이어 발표됐습니다.
노태우 정부는 임기 내내 비교적 일관적인 부동산 정책을 내놨습니다. 달아오른 부동산 시장을 한김 식히려는 규제 정책이 연이어 등장했습니다. 그도 그럴것이, 전국적으로 집값이 가장 많이 올랐던 때가 바로 노태우 정부 시절입니다. 노태우 대통령이 취임했던 1988년, 88올림픽의 성공적인 개최로 무역수지 흑자기조가 이어졌고, 시중 유동성이 상승하며 부동산 붐으로 연결됐습니다. 이전 정부에서 공격적인 개발로 그 터를 닦아놨기에 부동산 시장이 더 '빵' 터진 겁니다. 그 결과, 노태우 정부 시절 서울 아파트 값은 70.7%가량 급등했습니다. 때문에 임기 중 발표된 부동산 정책 중 상당수가 규제 정책입니다.
가명이나 무기명에 의한 금융 거래를 금지하고, 실명임을 확인한 후에만 거래가 이루어지도록 의무화한 조치입니다. 이전까지는 저축 장려를 위해 가명, 차명, 무기명에 의한 금융거래를 허용하고 있었습니다. 이는 필연적으로 탈세 및 부정부패, 청탁의 한 방편으로 이용돼왔고, 결국 김영삼 정부는 대선 공약에 따라 이를 전면 금지하는 조치를 내리게 됩니다.
금융실명제에 이어 부동산 실명제도 이뤄집니다. 부동산 거래에서 남의 이름을 빌려쓰는 것을 금지하고, 실질적으로 본인이 보유하고 있는 부동산을 자신의 이름으로 등기하게끔 한 것입니다. 노태우 정부에서 토지공개념에 근거한 강력한 규제 정책을 시행하였으나 근본적으로 차명보유 문제는 건드리지 못했는데, 이를 보완해 부동산 거래의 투명성을 끌어올렸다는 평가를 받습니다.
김영삼 정부는 이전 정부의 강력한 수요 억제와 공급 확대 정책으로 부동산 시장이 비교적 안정됐을무렵 출범했습니다. 역대 정부 중 부동산 시장으로는 가장 평화로운 시절이었던 셈입니다. 전국 아파트 값 역시 3.2% 오르는데 그쳤습니다. 여기에 금융 실명제/부동산 실명제를 잇따라 발표하며 이전 정부의 제도 정비를 보완, 부동산 정책에서 어느정도 정책적 완결성을 갖추게 되었다는 평가를 받습니다.
김대중 정부는 그 시작부터 IMF 경제 위기를 안고 출발했습니다. 외환위기로 추락해 잔뜩 얼어붙어 있는 부동산 시장을 띄워야 하는 입장이었기에, 규제 완화 정책이 줄줄이 등장하게 됩니다. 임기 첫 해인 1998년 5.8 규제 완화 대책으로 분양권 재당첨금지기간을 국민주택은 10년->5년, 민영주택은 폐지합니다. 또 청약자격과 제한을 완화하며 규제 완화 정책에 시동을 걸었습니다.
한 달도 안돼 5.22 주택경기 활성화 대책이 나옵니다. 분양가를 자율화하고, 분양권 전매를 한시 허용하는 방안이 담겼습니다. 이외에도 △ 양도세 1년간 85 제곱미터 이하 신축 주택 구입시 5년간 100% 면제 △ 취.등록세 1년간 신축 주택 구입 시 25% 감면 △제 1종 국민주택채권 매입 부담 완화 △토지거래허가신고제 폐지 등 굵직한 규제 완화 정책이 등장합니다.
1998년 토지초과이득세법, 199년 택지소유상한제법을 연이어 폐지하며 토지공개념을 사실상 폐지했습니다.
분양가를 전면 자율화하고, 한시적이었던 분양권 전매를 허용하기로 합니다.
파격적 규제 완화 정책으로 2000년 이후 부동산 시장이 살아나고, 곧 과열되기 시작합니다. 이에 김대중 정부는 9.4 주택시장 안정대책을 내놓습니다. 주거 안정을 위해 10년 국민임대주택을 100만호 건설하는 등 임대주택 확대 방안이 포함됐습니다. 또 투기과열지구의 분양권 전매 강화 및 청약요건 강화, 재건축 안전진단 강화 등 투기 억제 방향으로 정책을 전환하지만 이미 불 붙은 집값은 쉽사리 진정되지 않았습니다.
임기 대부분 일관적으로 규제 완화 정책을 시행했으나, 부동산 시장이 과열되는 양상을 보이자 임기 말에는 규제 정책을 펴기도 했습니다. IMF 경제 위기를 거치며 침체와 과열을 겪는 과정에서 강남과 강북의 격차가 점점 벌어지기 시작했습니다. 김대중 정부 시절 강북 아파트 값이 31% 오를 때, 강남은 77% 가량 급등했습니다. IMF 이전에는 공격적인 개발과 경제성장, 베이비붐 세대의 절대적인 수요로 '어디든 일단 사면 오른다' 였다면, IMF 이후에는 사회 인프라, 교통, 교육 등이 잘 갖춰진 인기 지역이 상승세의 중심으로 떠오르게 됩니다.
노무현 정부가 출범했던 2000년대 초는 부동산 가격이 다시 반등세에 오르던 시점입니다. 이전 정부에서 규제 완화 정책을 적극적으로 사용하며 경기 부양을 시도했던 영향이었습니다. 이에 정부는 ‘투기와의 전쟁’을 선언하며 강력한 규제 정책을 내놓게 됩니다. 2003년 5.23 부동산 가격 안정 대책으로 이전 정부에서 풀어줬던 △분양권 전매를 다시 제한하고, △1순위 자격 및 재당첨을 제한합니다. 또 △수도권 및 충청권을 투기 과열지구로 지정하고 △부동산 보유세도 강화하며 규제 기조를 이어가게 됩니다.
10.29 주택시장 안정 종합 대책을 통해서 △공공임대주택 150만 가구 건설 △1가구 3주택자 양도세 중과세 △종합부동산세 도입 및 조기 시행 △주택거래 신고제 도입 △토지거래 허가 강화 등의 규제 방안을 연이어 내놓습니다.
2004년 잠시 부동산 가격이 주춤했으나, 2005년 초부터 다시 상승세로 전환함에 따라 규제 정책이 이어집니다.△실거래가 등기부 기재(부동산 실거래가 신고제), △분양가 상한제 확대 △분양권 전매 제한 강화 △종부세 과세 대상 6억원 확대 △1가구 2주택 양도세 중과세 △양도세 실거래가 과세 등의 방안이 나왔습니다.
재건축개발이익환수제가 실시됩니다. 투기지역의 LTV가 40%로 확대되고, DTI 가 시행됩니다. 이는 이후 11.15 부동산 시장 안정화 방안으로 더 강화됩니다.
투기지역 민간분양가 상한제 및 원가 공개, 담보 대출 1인 1건 제한, 수도권 민간택지주택 전매 제한기간 확대 등의 강력한 규제 정책이 이어집니다. 동시에 총 260만 가구 장기임대주택공급 계획을 발표하며 공급은 확대했습니다.
IMF 경제 위기 이후 침체와 과열을 반복하며 시장이 이미 들끓기 시작하던 시점에 출범한 노무현 정부. 임기 내내 강력한 투기 규제 기조를 이어가며 집값 잡기에 노력했지만, 이미 과열될 대로 과열된 부동산 시장은 쉽게 진정되지 않았습니다. 오히려 규제를 펴면 펼수록 집값이 오르는 부작용을 겪기도 했는데요. 그 결과 노무현 정부 시절 전국 아파트 값은 약 33% 상승하며 아쉬운 성적을 거뒀습니다.
2008년 리만브라더스 사태에 따른 글로벌 경기침체를 겪은 이명박 정부는 부동산 규제를 적극 완화하며 경기 부양을 시도합니다. 9월 1일, 23일 차례로 양도소득세, 종부세, 상속 및 증여세를 차례로 완화한 겁니다. 양도소득세 기준을 6억원에서 9억원으로 상향했고, 세율도 9~36%에서 6~33%로 인하합니다. 상속, 증여세율을 10~50%에서 6~33%로 인하하고, 종합부동산세 과세기준 역시 6억원에서 9억원으로 상향 조정하고 과표구간은 4단계에서 3단계로 낮췄습니다.
적극적인 규제 완화 정책이 이어집니다. 강남 3구 외 주택 투기지역 및 투기과열지구를 해제하고, 양도세 비과세 거주 요건 폐지, 재건축 소형평형 의무비율을 85㎡ 이하, 60% 이상으로 완화하는 방안 등이 포함됐습니다.
이명박 정부는 규제는 완화하는 한편, 서민 주거용 주택 공급을 확대하는 방안도 함께 진행했습니다. 8.27 정책에는 2012년까지 수도권 그린벨트 내 보금자리주택 32만가구 공급, 보금자리주택지구 5~6곳 지정, 위례신도시에 보금자리주택 2만 2천가구 공급 등이 포함됐습니다. 중소형아파트 전매 제한기간을 5년에서 7~10년으로 강화하는 방안도 함께 담겼습니다. 하지만 서민 주거 안정에 기여하는 '장기공공임대주택' 공급보다는 분양주택 공급 위주로 진행되며 시세차익을 사유화한다는 지적을 받기도 했습니다.
이명박 정부의 '규제 완화 완결판'이라고 불리는 5.10 대책입니다. '주택거래 정상화' 및 '서민 중산층 주거 안정 지원방안'이라고 못박아 뒀지만, 주택거래 정상화에 방점이 찍혀있습니다. 주요 내용으로는 △강남 3구 투기 지역 해제,△주택단기양도시 양도세 중과세율 완화, △다주택자 양도세 중과 폐지, △분양가 상한제 폐지, △재건축 부담금 부과 중지, △수도권 분양권 전매제한 기간 완화, △생애최초 주택구입자금 지원 확대 등이 있습니다. 도시형 생활주택 기금지원 확대 및 건설규제 완화 방안도 포함됐습니다.
이명박 정부는 거래활성화와 가격안정화에 방점을 찍고 지속적인 규제 완화 정책을 폈습니다. 그러나 실질적으로는 재건축 규제를 완화하고, 종합부동산세를 완화하는 등 건설업, 다주택자에 대한 규제를 적극적으로 풀어주는데 그쳤다는 평가를 받습니다. 건설업체 보유 토지를 3조원까지 정부가 매입하는 등 건설업에 파격적으로 유동성을 확대하고, 종합부동산세를 사실상 무력화시켰습니다.
박근혜 정부도 이전 정부와 마찬가지로 규제 완화에 방점을 뒀습니다. 2013년 출범 이후 내놓은 첫 부동산 정책에는 △생애 최초 주택 구입 시 취득세를 면제해주고 △9억원 이하 신규 또는 미분양 주택 구입시 5년간 양도세를 전액 면제하고 △다주택자 양도세 중과를 폐지하고 △민간공급 촉진을 위해 공공분양을 7만가구에서 5만가구로 줄이는 방안이 포함됐습니다.
최경환 경제팀은 2014년 7월과 9월 잇따라 규제 완화 방안을 내놨습니다. 7월 24일에는 LTV, DTI를 70%로 일괄 완화하는 방안이 발표됐고, 9월 1일에는 재건축 연한 완화 및 청약 1순위를 완화하는 방안이 공개됐습니다. 이 두 대책은 부동산 관련 금융 규제를 대폭 완화하며, 기존주택은 물론 분양주택의 거래를 부추기는 핵심 변수가 되었다는 평가를 받습니다. 쉽게 말해 '빚내서 집을 사기 더 쉽게' 했다는 겁니다.
박근혜 정부는 2015년 기업형 임대주택 '뉴스테이' 육성에 집중합니다. 임대주택을 늘려 서민 주거의 질을 높이겠다는 취지였는데요. 하지만 기업형 임대주택은 수요자의 주거복지수요보다 사업자(건설기업 등)의 수익성에 우선 맞추는 방식으로 공급되었다는 한계점을 안고 있습니다.
주택시장이 과열되자 임기 말 규제로 급속하게 방향을 전환합니다.2016년 11월 발표된 11.3 대책에는 강남4구 등 투기과열 지역의 분양권 전매를 금지하고, 1순위 청약조건을 강화해 투기 수요를 통제하는 규제 기조가 녹아있습니다.
박근혜 정부는 규제 완화를 통한 부동산 띄우기에 열을 올렸습니다. 저금리와 대출규제완화 등 금융 규제를 파격적으로 완화하며 주택 거래를 늘리는데는 성공했지만, 가계부채가 급등하며 경제 상황을 불안하게 만들었습니다. 박근혜 정부 출범 4년간 가계부채는 380조원 늘어난 1344조원으로, 역대 최대 증가액입니다. 임기 말 이런 상황을 수습하려는듯 11.3 대책을 내놓았지만 뒷북에 불과했다는 평가를 받습니다.
집값 상승과 가계부채 상승이라는 악조건 속에서 출발한 문재인 정부가 처음으로 내놓은 6.19 대책입니다. △맞춤형 LTV, DTI 강화 △청약 조정 대상지역 추가 선정(경기도 광명, 부산 기장군, 부산진구) △전매제한기간 강화 △재건축 규제 강화 △주택시장 질서 확립 등 전반적으로 규제 기조가 담겼습니다. 다만 부동산을 광범위하게 규제하는 방안이 아니라, 꼭 필요한 부분에만 미세하게 규제하는 방향이라 '핀셋 규제'라 불립니다.
6.19 대책보다 좀 더 디테일하고 강한 규제가 들어간 8.2 대책입니다. △서울 전지역, 경기도 과천, 세종시가 투기과열지구로 지정됐고, △강남 4구 등 서울 11개구가 투기지역으로 지정됐습니다. △주택담보대출에 필요한 LTV와 DTI가 40%로 강화됐고, △재건축 초과 이익 환수제가 부활했습니다. 정부의 투기 근절 의지를 보여주는 강력한 규제 정책이라는 평가를 받습니다.
투기지역, 투기과열지구, 조정대상지역을 추가로 지정, 해제했습니다. 서울 동작구, 종로구, 중구, 동대문구가 투기지역으로 새롭게 지정됐습니다. 경기 광명, 하남시가 투기 과열지구로 지정됐고, 경기 구리. 안양시 동안구. 광교 택지지구 등 3곳이 조정대상지역으로 신규 지정됐습니다. 또, 30만호 이상의 주택공급이 가능하도록 30여개의 공공택지를 추가 개발하는 내용도 포함해 규제 강화 뿐 아니라 공급 확대에도 방점을 뒀습니다.
60년대 경제 성장을 위한 국토 개발 사업 이후, 우리나라 부동산 정책은 주택시장 안정과 국민 주거 질 향상이라는 목표 하에 규제 강화, 완화라는 줄타기를 해왔습니다. 이런 냉온탕 정책을 반복하며 집값은 오르고 내리기를 반복했고, 이는 필연적으로 부동산 가격이 불안정해지는 결과를 낳았습니다. 불안정한 시장을 지켜보며 부동산 시세차익을 통해 '일확천금'을 얻을 수 있다는 기대 심리가 자연스레 형성됐고, 부동산에 집중되는 국민적 관심에 따라 부동산 정책은 모든 정부의 주요 정책 이슈로 다뤄졌습니다. 반백년 동안 '롤러코스터'를 타온 서울 집값은 언제쯤 한 길로 달릴 수 있을까요?
CBS노컷뉴스 권희은 기자메일
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