윤석열 대통령 당선인이 3일 오전 서울 종로구 삼청동 인수위원회 대회의실에서 열린 제8차 인수위원회 전체회의에서 모두발언을 하고 있다. 인수위사진기자단윤석열 정부가 전력시장을 시장원칙에 따라 개편하겠다고 발표한 것을 두고 갑론을박이 이어지고 있다. 에너지 부문 민영화로 서민의 전기요금 부담이 가중될 것이란 우려가 커지는 한편, 과도한 전력수요를 잡고 탄소중립으로 가기 위해선 정비가 불가피하다는 지적도 나온다.
한전 독점? 민영화? 현행 체제, 무엇이 문제인가
대통령직인수위원회는 최근 에너지정책 정상화 방안과 국정과제에 전력시장 개편 방안을 담았다. 경쟁과 시장원칙에 기반해 현재 한전이 독점한 전력 판매구조를 점진적으로 개방하고 다양한 수요관리 서비스 기업을 육성하겠다는 내용이다. 전기요금의 원가주의 요금 원칙을 확립하는 내용도 담았다.
현재 전력시장은 한국수력원자력과 6개 발전공기업, 민간발전사 등이 생산한 전기를 → 전력거래소에서 입찰하고 → 한국전력이 구매한 후 → 송배전망을 이용해 소비자에게 판매하는 식으로 구성돼 있다.
IMF외환위기 이전에는 한전이 전력발전과 전력판매를 모두 독점해 전력시장의 95%가량을 차지하는 구조였다. 그러나 2001년을 기점으로 정부는 전력발전 시장에 경쟁체제를 도입해 효율성을 높이겠다며 발전부문을 분리하고 한전이 전력판매만 맡도록 했다.
통상 독점시장에서는 독점자가 막대한 이윤을 거두지만, 공기업인 한전은 이윤과 함께 공공적 목적도 추구해야 하기 때문에 법적으로나 정치적으로나 전력 판매가격을 마음대로 올리지 못하는 상황이다.
지난해 하반기부터 국제유가와 천연가스 가격이 급등했지만, 한전은 전기요금을 사실상 동결했고 수조원대 손실로 이어지고 있다.(물론 연료비가 떨어져 한전이 큰 이익을 낸 사례도 있다.) 전기요금에 원가를 반영하기 위한 연료비 연동제가 시행되고 있지만, 문재인 정부에서는 물가안정을 위해 연료비 상승분이 전기요금에 반영되는 것을 막았다.
한전의 적자폭이 커지는 것보다 더 중요한 문제는 현행 전력시장 구조가 탄소중립을 추진하는 데 일정 부분 걸림돌이 되고 있다는 것이다. 우선 전력판매 가격이 정치적 요구에 따라 낮은 수준에서 결정되면서 전력수요가 과도해지는 문제가 발생한다.
아이슬란드의 2019년 1인당 전력소비량은 52,514kWh로 두번 째로 높은 수준인 미국의 4배가 넘어 가시성을 위해 위 그래프에는 표시하지 않았다. 출처: 국제에너지기구(IEA) 국제에너지기구(IEA)에 따르면 코로나19 확산 이전인 2019년 한국의 1인당 전력소비량은 아이슬란드와 미국 다음으로 많았다. GDP 대비로 계산하면 단연 최상위권이다. 가정에서의 전력소비는 OECD 평균보다 적지만 산업부문의 전력소비가 상당하기 때문이다.
이는 한국의 경제 구조상 불가피한 부분이지만, 2030년까지 국가 온실가스 감축 목표(NDC) 40%를 달성하고 2050년까지 탄소중립을 이루기 위해선 전력소비량 자체를 줄여야 할 필요성이 큰 상황이다.
그럼에도 주택용 전기요금은 원가보다 한참 낮은 가격으로 공급되고 있다. 산업용 전기의 원가회수율(전력 판매액을 전력 판매원가로 나눈 수치)은 100% 이상이지만, 다른 OECD 국가와 비교하면 저렴한 축에 속한다.(2019년 기준으로 비교대상 34개국 중 23위다.) 가정에서는 물론이고 산업계에서도 스스로 전력소비를 점검하고 전력효율을 높이기 위한 투자나 고민이 치열하게 전개되지 못하는 문제가 있다.
전력시장 개방, 어디에서 얼마만큼 진행될까?
박종민 기자물론 아직 인수위는 전기요금을 인상한다거나, 비용상승을 통해 전력수요를 획기적으로 낮출 것이라고 공언하진 않았다.
다만 민영화 논란과 관련해서는 "한전의 독점적 전력 판매시장에 변화가 필요하다는 것이 민영화를 의미하는 것은 아니"라며 "새롭고 다양한 전력 서비스 사업자가 등장하는 것이 필요하기에 전력 시장이 경쟁적 시장 구조로 바뀌는 것이 바람직하다는 것"이라고 부연했다.
전력시장 개방은 한전의 지분을 매각하는 등의 민영화와는 완전히 다른 이야기라는 것이다.
인수위는 현재 재생에너지 시장에 도입된 전력구매계약(PPA) 제도의 범위를 확대하는 방안을 이야기하고 있다. PPA는 신재생에너지 발전사업자와 전력구매자가 자체적인 합의내용을 기초로 전력거래를 하는 제도다. 한전이 중개자로 참여하면 제3자 PPA, 완전히 배제되는 경우는 직접 PPA로 부른다.
PPA의 경우에도 한전은 거래 자체에서만 빠질 뿐 여전히 송배전망 이용료 등 부대비용을 받는다. 한전이 전력 송배전·판매를 독점하도록 한 현행 전기사업법을 준수하면서도 전력 공급-수요자간 직접거래를 보장할 수 있는 장점이 있다.
다만 PPA 제도는 시행 10개월 만인 지난달에야 첫 계약이 나오는 등 실질적인 활용도가 크게 떨어진다는 지적을 받고 있다. 판매자와 구매자가 직접 협상을 하더라도 가격에는 망이용료 등 한전의 인프라 사용 대가가 포함되기 때문에 오히려 기존 한전 중심의 거래보다 비용이 비싸기 때문이다.
결국 지금과 같은 우회적인 방식의 시장 개방이라면 한계가 여전하다는 것이다. 판매시장은 물론이고 배전망 등 인프라 권한까지 지역자치단체나 에너지협동조합, 민간에 넘겨야 진정한 경쟁이 가능해진다는 점에서, 인수위의 구상은 아직 실효성이 떨어진다는 비판도 나온다.
전기업계의 한 관계자는 "이번 방안은 오히려 신재생에너지 전력판매자들의 책임 있는 투자와 진입을 유도하기 위한 것으로도 보인다"며 "민간에서 판매권을 갖게 된다면 계통연계에 적극적으로 투자하는 등 실질적인 분산전원을 이루는 데 도움이 될 수 있다"고 말했다.