[일문일답]"민간 개발이익, '지정권자' 검토"…대장동 사태와 차이는

민·관 공동 도시개발 사업에서 민간 이윤율 상한 두고 '법적으로 일괄 지정' 또는 '민·관 출자자 협약'

김흥진 국토교통부 주택토지실장. 사진공동취재단

민·관 공동 도시개발 사업에서 민간의 이윤율에 상한을 두는 등 공공성 강화 방안이 추진된다.

최근 대장동 개발사업에서의 과도한 민간 이익이 큰 논란에 휩싸이면서 국회 국정감사 등을 통해 개발이익 제한, 환수에 대한 요구가 커진 데 따른 것이다.

다만 이윤율 상한을 두는 방식은 상한 수준을 법에서 직접 규정하거나, 공공과 민간 출자자 협약으로 설정하도록 하는 두 가지 방식 모두 검토하겠다는 게 정부 입장이다.

국토부 김흥진 국토도시실장은 4일 "두 방식 중 출자자 협약에 따라 결정하는 방식에서도 이윤 상한은 의무적으로 정하도록 하되, (지방자치단체 등) 지정권자가 상한의 적절성을 검토하도록 하는 등 보완할 예정"이라고  설명했다.

하지만 대장동 사태에서 지정권자가 지자체장인 이재명 당시 성남시장이었다는 점에서 '지정권자 검토'의 실효성 논란은 계속될 것으로 보인다.

반면 상한율을 법으로 규정할 시, 부동산경기 상황에 따라 도시개발 자체가 위축될 수 있다는 상반된 우려도 마찬가지다.

국토부는 그간 개발사업에서 민간 수익과 관련한 구체적인 자료는 갖고 있지 않으며, 공개도 어렵다는 입장이다.

다음은 김 실장과의 일문일답.

• 그간 개발사업의 민간 수익률이 어느 정도였는지 가진 자료가 있나. 조사해볼 의사는 있나.

  수익률과 관련한 자료는 갖고 있지 않다. 현재 도시개발법상 국토부 장관은 세부적 사업에 대한 인허가권도 없다. 다른 법령상 상한(택지개발촉진법 시행령 등)을 참고할 수는 있을 것 같다.

• 시민단체에서도 이익 상한선을 얘기하기 전에 구체적으로 개발이익이 얼만지 투명하게 공개해야 한다는 지적이 있다. 민간사업자 영업비밀이란 이유로 공개가 안 되면 과대‧과소 평가되는 문제가 있을 수 있을 텐데.

  개발이익을 일반에 공개하는 건 말씀하신 대로 영업비밀 문제가 있어 검토하지 않고 있다. 다만 협약을 통해 개발이익 상한을 정할 때, 지정권자의 검토를 거치게 할 수 있다. 실제 사업을 진행하면서 매년, 또 사업 이후 내용을 들여다봐 개발이익 얼마나 났는지 체크할 수 있겠다. 일반에 공개는 못해도 지정권자는 들여다보도록 제도를 설계할 계획이다.

• 협약으로 개별이익 상한을 논할 수 있게 한다는 건 이번 대장동 사업 구조와 같이 확정이익만 두는 것도 가능한 건가.

  특별히 총사업비 몇 퍼센트를 협약으로 정하라고 규정할 필요는 없다. 출자 지분에 따라 이익률을 나눠 가질 수도 있고 확정이익 두는 형식도 가능하다.

• 취지는 이해 가지만, 그렇게까지 자율성을 준다면 대장동 사태가 다시 벌어지지 않는다고 볼 수 있겠나. 더 구체적인 지침이 나오지 않고 협약 범위를 넓게 둔다면 의미가 퇴색되지 않나.

  출자자 협약을 하더라도 협약으로 이윤 상한을 정하도록 의무화하되, 절차적인 규정도 같이 도입한다고 말씀드렸다. 지정권자가 상한의 적절성을 검토하는 절차를 두고 사업 진행, 종료 이후 실제 발생한 이익을 검증하고 제대로 환수됐는지도 지정권자가 관여하도록 보완할 생각이다.

• 이윤율 상한의 적정성을 지정권자가 검토하도록 한다고 했는데, 대장동 개발사업은 지정권자가 이재명 당시 성남시장 아니었나. 그럼 지금과 다른 점이 뭔가.

  현재로서는 이윤율 상한의 적정성은 지정권자가 (판단)하도록 돼 있는 게 사실이다.

• 발표 내용 중 법을 바꿔야 하는 사안과 시행령 등을 바꿔야 하는 게 대표적으로 어떤 게 있나.

  법 개정이 필요한 건 민간 이익률을 제한하는 부분, 사업 종료 이후 발생한 초과이익의 재투자 대상을 확대하는 사안, SPC(특수목적법인) 사업 절차와 관련된 것, 토지 직접사용 계획 관련(지정권자의 승인) 등이다. 시행령, 시행규칙 개정과 관련된 건 출자자가 지분 범위 내에서 조성토지를 직접 사용하도록 제한하는 것이나 임대주택 용지 가격을 감정가격에서 조성원가로 변경하는 것, 국토부 장관 협의가 필요한 도시개발사업 대상을 구역면적 50만㎡ 이상 사업으로 바꾸는 것 등이다.

• 이윤율 상한을 정하는 건 결국 법 개정이 필요한데, 만약 부동산시장 경기가 안 좋아진다면 독이 될 수 있는 사안이다. 다시 국회에서 법을 바꿔야 하는데 과연 가능할까. 결국 나중에 민간도시개발 사업 자체가 의미가 없어질 수 있다는 우려도 있다.

  상한율을 숫자로 제시해 법에 못박을 수도 있고, 하위법령에 위임해 숫자는 하위법령에서 정하도록 할 수도 있고, 또는 협약 방식으로 한다면 시장 상황에 탄력적으로 대응할 수도 있다. 국회 논의를 통해 결정될 것 같다. 하락기와 관련해 법에 정해놓으면 바꾸기가 쉽지 않아 경직될 수 있단 지적은 입법 과정에서 충분히 검토하도록 하겠다.

• 도시개발법 시행 이후 민관 합동 사업 11개와 관련해 국토부 협의가 이뤄졌던 사업이 있나. 개발부담금, 임대주택 비중 등 자료를 요청한다.

  11개 민간 SPC 사업 중 국토부와 협의한 건 없는 것으로 안다.

• 이익률 상한과 관련해 이재명 전 경기지사 같은 경우 경기 침체기다 보니 확정이익을 두는 게 오히려 공공이익 환수에 유리했다는데, 하락 국면에선 상한을 두는 건 손해율 분담을 해야 하는 거 아니냔 얘기도 나올 수 있을 것 같고, 공공이익 극대화하기 어렵다는 비판도 나올 것 같다.

  협약을 통해 이익률 상한을 정하자고 했던 취지는 총사업률 대비 비율만 정하는 게 아니다. 협약 내용엔 지분율을 기반으로 이익률을 정한다고 할 수도 있고, 확정 이익을 설정하는 방식도 가능하다. 결국 총사업비의 일정 이익률을 정하는 게 맞는지, 좀 더 유연한 방식으로 이익률 제한할지 국회 논의 과정에서 결정될 것으로 보인다.

• 이윤율 상한과 개발부담금을 높이면서 말씀하셨다시피 민간 참여가 위축될 수 있는데, 민간의 얘기를 듣거나 (예상 상황을) 시뮬레이션을 해본 게 있나.

  시뮬레이션을 해보진 못했다. 관련 업계 의견은 개별적으로 들었다. 국회 개정안 논의에서 여러 의견 수렴 절차가 있을 것으로 보인다.

• 민관 공동사업에 가이드라인을 제정하는 내용이 있는데, 가령 제주도에서는 지자체장이 민간사업자와 계약을 맺으며 사업 손실과 관련해 지자체가 무리한 책임을 지는 등 내용의 계약을 맺은 사례도 있었다. 이번 방안에 강압적인 조건은 무효로 한다든지 하는 내용은 없는 것 같다. 또, 투명하게 정보를 공개하는 것도 포함되나.

  공공과 민간이 협약을 맺어 사업을 추진할 땐 당사자 간 자율적인 의사결정이 기본 원칙이다. 다만 둘 사이 협약이 공정하지 않거나 특별히 한쪽에 유리하게 돼 공익을 해한다든지 하는 우려에 대비해 지정권자에 협약 내용을 사전에 협의하도록 규정할 것이다. 세부적으로 어떤 경우 무효화할지 정하는 건 쉽지 않다. 도시개발법이 기본적으로 민간 자율성과 참여를 보장하는 거고, 다만 공공성을 강화하는 것이다. 모든 협약에 대한 세부 기준까지 제시하기보다는 지역, 사업 특성에 맞게끔 자율성을 주는 쪽으로 가이드라인 만들려 한다.

• 도시개발사업 지정권자가 구역지정, 개발계획 수립 시 국토부 장관과 협의해야 한다 (기존 기준인) 100만㎡ 이상은 애초에 설정이 잘못됐다고 보시나. '협의'의 구체적인 내용이 뭔가.

  주변 지역에도 영향을 미치는 대규모지역은 개발계획을 수립해 구역(지정)과 같이 국토부 장관과 협의하면 장관이 개발계획의 적정성을 보도록 한다는 거다. 100만㎡ 이상 도시개발 구역의 규모는, 현재 지정된 도시개발사업 중 숫자로 한 4% 정도다. 전체 사업 중 4%만 국토부 장관과 협의하도록 돼 있어 협의 대상이 적다. 50만㎡ 이상으로 확대하면 전체의 19% 정도 사업이 협의 대상이 될 것으로 보인다. 협의란 건 개발계획을 만들어 국토부 장관에게 보내면 적정성 여부를 보고 필요 시 보완을 요청하는 등이다.

• 대장동 사태에서는 기존 원주민에 대한 보상 문제도 논란이었다. 이와 관련해 검토하시는 분도 있나.

  원주민 토지소유자에 대한 보상은 토지보상법에 따른다. 보상은 개발계획이 반영되지 않은 현재 상태 토지 이용 현황을 갖고 하기 때문에, 소유주 입장에선 개발 이후 지가와 비교해 보상금액이 충분하지 않다는 문제 제기가 많다. 토지보상법의 기본 원칙을 바꾸지 않는 한 어려운 문제다. 대신 개발사업으로 난 이익을 기부채납으로 환수해 지역 생활SOC 등으로 간접 확보할 수 있다.

• 개발부담금은 최근 나오는 여당 대선 후보의 공약과도 맥이 닿는다. 국무총리는 '정치중립'도 강조했는데, 이 시점에서 해당 사안을 발표하는 이유가 있는지 궁금하다.

  지난 국정감사에서 여야가 도시개발사업의 공공성을 강화할 필요가 있다는 문제를 제기해주셨고, 관련 법안을 여야 모두 발의했다. 어느 특정한 정당의 요구나 주장에 의한 것이 아닌 여야 모두 제기한 문제다. 도시개발사업 주무 부처로서 제도 전반에 문제 제기가 이뤄지는 상황에서 개선하지 않고 있을 순 없다.