제주연구원 사회복지연구센터 오윤정 센터장◇박혜진> 오늘은 제주도가 준비하고 있는 제주형 기초자치단체 도입과 관련해 사회복지 분야에 대해서 제주연구원 제주사회복지연구센터 오윤정 센터장과 자세히 알아보겠습니다. 기초자치단체 도입의 장점으로 도민의 민주성 강화, 지역균형 발전을 들고 있는데, 현재 사회복지분야의 지역균형 발전이 어느 정도 수준이라고 생각하십니까?
◆오윤정> 네. 지역균형발전 차원에서는 자치단체장의 의지에 따라 법령에서 명시하고 있는 인프라 등을 추가로 설치할 수 있는데요. 현재 2개 행정시 체제에서는 사회복지 인프라 기준으로 서귀포시에 비해 제주시에 많은 시설들이 밀집돼 있기 때문에 지역균형 발전 차원에서는 좀 미흡하다고 볼 수가 있죠.
추가적으로 설명드리면 제주형 기초자치단체 도입 예정인 동제주시, 서제주시 서귀포시인데요. 3개 기초자치단체로 지역균형 발전 수준을 종합사회복지관 기준으로 봤을 때는 동제주에 6곳이 있고, 서귀포에 4곳, 서제주에 1곳이 있거든요.
서제주시 인구가 다른 지역보다 상대적으로 많은데도 종합사회복지관은 1곳이기에 1곳 정도는 더 설치할 수 있는 근거가 될 수도 있고, 기존에는 제주시 자체에 7곳, 서귀포시에 4곳이 있다 보니까 제주시에 설치할 수 있는 근거가 좀 낮았었어요.
그런데 동서지역으로 분리되면서 서제주시에 하나밖에 없다라는 게 바로 와닿기 때문에 기초자치단체장의 의지에 따라 종합사회복지관도 추가로 설치할 수 있는 주민의 공감대 형성이 가능할 수 있다고 봅니다.
◇박혜진> 최근에 사회복지계의 여러 단체들이 참여한 현안 공동토론회를 개최해 '기초자치단체 도입과 사회복지 분야의 변화'에 대해 주제발표도 하셨는데 어떤 이야기들이 오고 갔는지 간략하게 말씀해주실 수 있을까요?
◆오윤정> 제주연구원 제주사회복지연구센터가 매년 3~4회 정도 도내 사회복지 주요 이슈에 대해 논의하는 '제주사회복지포럼'이라는 세미나가 있습니다. 이번에 사회복지연구센터와 아젠다 포럼이 공동으로 2024 제주 사회복지 현안 공동토론회를 준비하게 됐습니다. 민선 8기의 가장 중요한 이슈 중에 하나인 제주형 기초자치단체 도입으로 사회복지 분야에 일어날 수 있는 변화에 대해 개괄적으로 알리는 포럼이었다고 생각이 들고요.
토론에서도 굉장히 다양한 이야기가 나왔습니다. 2006년 없어진 기초자치단체의 새로운 도입이 민주성 강화나 지역균형 발전 등의 차원에서는 바람직한 선택이지만 향후 기초자치단체의 역할에 따라서 매우 달라질 수 있다라는 이야기가 나왔고요.
타지역에서 오신 토론자가 한 분 계셨는데 제주특별자치도의 기초자치단체 도입에 대해서 타지역에서도 굉장히 주목하고 있다. 어떻게 형성해 갈지 사무 배분, 공유재산의 배분 등 앞으로 세세하게 논의해야 될 것들이 많이 남아 있거든요.
향후 행정안전부 장관이 주민투표 실시를 요구하도록 하는 행안부와의 지속 협의, 자치법규 정비, 시의회 구성, 청사 배치 이런 부분들을 6월 25일 개최했던 제주 사회복지 현안 공동토론회가 물꼬를 튼 거라고 생각을 하고요. 앞으로 구체적인 논의들이 많이 이루어져야 된다는 데 의견을 같이 했습니다.
◇박혜진> 아직도 제도가 덮지 못하는 복지 사각지대가 곳곳에 산재해 있습니다. 물론 복지제도만으로 모두 해결하겠다는 것은 매우 이상적인 이야기겠지만, 그래도 사회복지계가 해결해야할 지속적인 과제라 여겨집니다. 기초자치단체 도입이 이런 사각지대나 발견되지 못하는 지역사회의 세밀한 복지 문제 해결에 도움을 줄 수 있을 거라 보시나요?
◆오윤정> 기초자치단체가 도입된다고 해서 지역사회의 세밀한 복지문제가 두드러지게 해결될 수 있다는 것은 너무 장밋빛 환상일 수 있습니다. 제가 강조하고 싶은 거는 기초자치단체장의 역할이 굉장히 중요하고 어떤 자치단체장이 뽑히느냐. 사회복지에 관심 있는 분을 도민이 뽑느냐에 따라서 사회복지 분야는 굉장히 발전할 수 있는 가능성이 있다고 보는 거거든요.
현재 행정시 같은 경우 도지사가 임명하는 하부 행정기관이기 때문에 법인격이 없는 즉 타 기초자치단체가 가지고 있는 자치입법권, 자치재정권, 조직권을 보유하지 못한 건데요. 제주형 기초자치단체가 도입이 되면 3개 기초자치단체끼리 경쟁을 하면서 자기 지역에 필요한 정책들을 개발할 수가 있는 거죠. 지역사회의 세밀한 복지문제에 대해서 지역 특성을 반영한 정책 발굴이 가능하다고 생각을 합니다.
예를 들어서 서귀포시에 노인 인구가 많기 때문에 기초연금 탈락자에 대한 실태를 확인하고 서귀포형 기초연금 제도를 추진할 수도 있고요. 서제주의 종합복지관이 1곳만 있기 때문에 동제주 6곳과 비교해서 상대적으로 서제주 동 지역에 추가 설치할 수 있는 근거도 마련된다고 보는 거거든요. 최근 신사회적 위험으로 떠오르고 있는 가족단절, 정신건강, 고독사 문제입니다.
이런 정책들도 지역 특성에 맞게 자치단체의 의지에 따라서 추진할 수 있는 여지가 현재보다도 긍정적으로 변화될 수 있고 지역사회 세밀한 복지 문제 해결에 도움을 줄 수 있을 거라고 생각합니다.
◇박혜진> 제주형 기초자치단체가 도입된다면 사회복지분야가 현재와 어떤 부분이 달라질 수 있을까요?
◆오윤정> 현재 행정시는 위탁사무만 수행하거든요. 법인격이 없기 때문에 자체적으로 적극 행정이 어려운 한계를 가지고 있습니다. 행정시는 각종 사회복지 민간위탁 협약을 직접 체결할 수가 없어서 도에서 체결한다거나 시에서는 민간위탁 협약만 체결할 수가 있는 거죠.
그런데 기초자치단체가 될 경우에는 자체적으로 민간위탁 협약도 체결할 수가 있고 사회복지 예산의 자율적 운영이라든지 조례 제정권이 부여되기 때문에 사회복지 분야에 조례 제정이 가능한 부분인데요.
예를 들면 경기도는 31개 1인 가구 지원 조례가 있어요. 광역만 있는 게 아니라 기초 시군구도 다 1인 가구 조례가 자치단체별로 별도 조례가 마련돼 있거든요.
향후 제주형으로 3개의 기초자치단체가 도입이 된다면 저희도 경기도처럼 3개 각각의 기초자치단체별 1인 가구 지원조례가 제정될 수 있는 거고 기초자치단체 간 지역 특성에 맞는 정책 개발이 가능한 부분이라고 생각을 하고요. 행정서비스 질 제고가 가능할 것으로 생각을 합니다.
도 단위에만 설치되었던 사회복지사 처우 개선에 관한 조례들도 지역 특성에 따라서 지역 특수조례로 제정할 수 있는 부분이기 때문에 자치단체에서 행정의사결정에 도민 참여가 확대되고, 시군구 복지재단 설치 등 연구기능 확대도 기대해 볼 수 있다고 생각합니다.
◇박혜진> 일부 지역에서는 기초자치단체만의 복지정책과 제도를 개발하고 분석하고 혹은 지역만의 복지사업 수행 기능을 위한 복지재단이 설치되어 있는 것으로 알고 있는데요. 제주형 기초자치단체가 도입된다면 이런 기관들이 필요하다고 생각하시나요?
◆오윤정> 네, 저는 굉장히 필요하다고 보는데요. 인구구조도 빠르게 변화하고 있고 저출산 고령화라든가 생애주기별 복지대상에 대한 사회복지 연구기능이 강화될 필요가 있습니다. 제주 지역은 타지역과 달리 서울복지재단, 경기복지재단, 경북행복재단과 같은 복지 분야 전반을 특화해서 연구하는 기관은 없는 실정이고요.
유사 기능을 하는 기관이 제주여성가족연구원이나 저희 제주연구원 내에 사회복지연구센터, 고령사회연구센터 정도인데요. 하지만 저희 센터 같은 경우에는 공기관 대행 사업 기관이다 보니까 근무안정성이 굉장히 열악한 실정입니다.
그래서 외부 전문가들의 시각으로 센터 조직 진단, 성과지표 개발, 중장기 전략 수립을 담은 연구결과를 올해 말까지 마련해서 복지재단이 광역 단위 또는 시군구 단위에 굉장히 필요하다는 그 이야기를 담을 수 있었으면 좋겠다는 생각을 하고요.
실제로 2004년 동작복지재단을 시작으로 시군구에 복지재단이 많아요. 광진구 복지재단, 화성시 사회복지재단, 제천복지재단, 마포복지재단, 김천시 복지재단 등 다양하게 설립돼 있고 최근 고양 특례시에서 고양시민복지재단을 2025년 상반기 출범 목표로 추진하고 있습니다.
그동안 굉장히 어려운 일로만 생각을 했었어요. 근데 이번 센터 발전계획을 수립하면서 이런 다양한 사례도 보고 가능할 수 있도록 추진했으면 좋겠다라는 바람을 가지고 있습니다.
◇박혜진> 기초자치단체 도입이 제주형으로 추진될 때 사회복지분야에서 고려해야 할 점이 있을까요?
◆오윤정> 사회복지 분야뿐만 아니라 다른 여러 분야에서도 제주형 기초자치단체 도입이 되면 기존에 18년 동안 광역에서만 했던 사무를 기초에 어떤 사무가 갈 것인가를 굉장히 고민해야 되는 시기라고 생각을 합니다.
사회복지 분야라고 하면 지역균형 발전 차원에서 사회복지 인프라를 3개 기초자치단체에 어떻게 배치를 할 건지 신규 청사 배치 시 주민 접근성 등을 고려해서 사회복지적 접근으로 같이 고민할 필요가 있고요.
현재 행정시 단위 현행 위임사무로 이루어지고 있는 민간위탁 전체를 기초 사무로 갈지 일부만 갈지 그런 부분도 고민을 해야 되고 공유재산의 소속을 제주형 기초자치단체 간에 어떻게 권한 배분을 할지 권한 배분도 굉장히 중요한 부분이라고 생각을 합니다.
◇박혜진> 현재도 중앙정부로부터 사회복지예산을 받아내기가 녹록지 않습니다. 기초자치단체 도입 이후 세수 확보에 더 어려워지지 않을까 하는 우려도 있습니다. 이에 대한 생각과 보완책이 있다면 뭐라고 생각하시나요.
◆오윤정> 앞선 질문들보다 굉장히 어려운 한 예민한 부분인데요. 일반적인 시각으로 봤을 때는 기초자치단체가 광역에 비해서 상대적으로 재정 자립도가 낮습니다. 이 부분은 제주만의 문제가 아니라 현재 우리나라 광역 기초자치단체가 늘 고민하는 문제거든요.
기초는 국가에서 국고보조금을 받기 위한 노력을 해야되고, 광역과도 소통하면서 재원을 받고 자체적인 수입은 사업체 수를 늘려 사업체 소득이라든가 세금을 안 내는 부분들을 발굴해 추징하는 부분이라든가 다양한 노력들이 필요하다고 생각합니다.
예를 들어 3개 행정시 중에 서제주시가 인구, 지방세, 사업체 수가 동제주나 서귀포시보다 좋은 여건이거든요. 서제주시보다 상대적으로 열악한 동제주나 서귀포시에 대한 재정지원 방안도 광역에서는 고민해야 되지 않을까 생각을 합니다.
◇박혜진> 현재도 사회복지 공무원이 부족한데, 기초자치단체 도입으로 더욱 부족해지는 것은 아닌지 우려가 있습니다. 이에 대한 보완책이 있을까요.
◆오윤정> 제가 2021년에 제주특별자치도 사회복지 분야 공무원의 업무량 및 적정인력 분석 연구라고 책임 과제를 진행하면서 전국 대비 제주지역 사회복지 공무원 현황을 살펴본 적이 있었어요. 당시 20년 말 기준으로 사회복지직 공무원 비율이 일반직 전체 정원의 우리나라는 9.6% 수준이었는데 제주도는 5.9% 수준이었거든요.
이때 당시에도 사회복지직이 다른 시도에 비해서 적은 편이었습니다. 17개 시도별 인구수 대비 총 공무원 수에서도 제주지역은 상위 6위인데 17개 시도 중에 1인당 인구수 대비 사회복지직 공무원 수는 상위 3순위라고 해서 사회복지직 공무원 1인당 맡고 있는 인구수가 타지역보다 많은 거예요.
해석하면 사회복지 공무원이 부족하다는 이야기거든요. 이번 정권에서 공무원들을 줄이는 추세여서 당시 조사했던 사회복지직 공무원 수와 현재 공무원 수가 오히려 퇴직하면서 줄어들기도 했어요. 오히려 이런 사회 문제에 대응하기 위해서는 공무원 수를 늘려야 되는데 퇴직 공무원의 일정 비율을 사회복지직 인원으로 배분해 늘리는 방법이 있고요. 일반 공무원들도 복지 업무에 적극적으로 배치해서 전문적인 업무 외에는 일반 공무원들도 할 수 있도록 보완할 수 있는 방법들이 있습니다.
◇박혜진> 마지막으로 제주형 기초자치단체 도입과 관련해서 도민들에게 한말씀 해주시기 바랍니다.
◆오윤정> 제주형 기초자치단체 도입은 지금 7부 능선 정도 넘었다고 생각이 드는데요. 특별법에 행안부 장관이 주민투표를 할 수 있도록 한다든지 주민투표할 수 있는 여건이 마련돼 있습니다. 그동안 행정시 체제의 한계로 지적되던 부분에 개선할 수 있는 여건이 마련됐다라고 생각이 들고 기초자치단체가 도입이 되면 쉽게 말해서 그동안 도지사만 뽑았던 것을 시장을 선출하고 기초의회가 구성돼서 기초의원을 선출하는 겁니다.
그 말은 책임 행정이 가능해서 신속한 민원 처리, 맞춤형 정책 개발이 강화될 수가 있기 때문에 도민들이 기초자치단체 모델에 관심을 갖고 임해야 우리가 좀 더 발전적인 제주형 기초자치단체가 될 수 있고 과거로 회귀하는 게 아니라 새로운 모델이 될 수가 있거든요.
앞으로 제주도가 도민에게 설명하는 자리도 많아야 된다고 생각하고, 대의기관인 의회와의 소통도 늘리면서 발전적인 기초자치단체 도입이 됐으면 하는 바람을 가지고 있습니다.