문재인정부가 26일 발의할 개헌안의 '뜨거운 감자'로 손꼽히는 토지공개념이 21일 발표에서 일부 공개될 예정이다. 양극화의 주범인 부동산 투기를 막기 위한 구체적 과세 근거가 명시될지 주목된다.
토지공개념이란 공공 이익을 위해 토지 소유와 처분을 국가가 제한할 수 있도록 하는 것이다. "토지에서 발생하는 지대(地代)는 개인에게 사유될 수 없고, 사회 전체에 의해 향유돼야 한다"는 19세기 경제학자 헨리 조지의 사상에서 비롯된 개념이다.
현행 헌법에도 '재산권 행사는 공공복리에 적합하게 해야 한다'(23조 2항)거나 '국가는 국민의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 제한과 의무를 과할 수 있다'(122조)는 조항이 명시돼있다.
하지만 '총론'으로 토지공개념이 반영됐음에도 과세 등 '각론'에선 위헌 판결이 나는 경우가 적지 않았다.
실제로 1987년 민주화 이후 도입된 토지공개념 3법 가운데 택지소유상한제는 위헌, 토지초과이득세법은 헌법 불합치 판결을 받았다. 개발이익환수법만 명맥을 유지하고 있지만, 이마저도 끊임없이 위헌 시비에 직면해있는 상태다.
참여정부 당시 종합부동산세 강화를 위해 추진한 가구별 합산과세 방식도 위헌 결정을 받아 개인별 합산으로 바뀌기도 했다. 과세 문제만 결부되면 유독 사문화되고 있음을 보여준다.
따라서 새 헌법엔 토지공개념 용어부터 명확하게 못박아야 한다는 지적이 나온다. 토지+자유연구소 남기업 소장은 "일단 용어 자체가 헌법에 들어가야 부동산 투기 문제를 해결하기 한층 수월해진다"며 "투기이익을 환수한다는 표현이 들어가는 게 맞다"고 강조했다.
보유세 개편 논의를 앞두고 과세 근거도 포함돼야 한다는 의견도 많다. 헨리조지포럼 이태경 사무처장은 "토지를 비롯한 천연자원에서 발생하는 가치는 모든 사람이 공유한다는 것, 여기에 가장 먼저 정부가 과세할 수 있다는 걸 명문화하는 게 필요하다"고 기대감을 내비쳤다.
앞서 국민헌법자문특별위원회는 문재인 대통령에게 개헌 자문안을 보고하면서 '토지의 특수성'을 언급했다. "경제민주화 의미를 분명히 하고 토지의 특수성을 명시해 사회경제적 불평등을 완화하는 국가노력의 근거를 마련하겠다"는 것이다.
정해구 위원장은 "토지의 소유와 집중의 불균형이 사회·경제적 정의를 실현하는 데 장애로 작용한다는 공감대가 높아졌다"고 지적했다.
김종철 부위원장 역시 "현재도 토지공개념으로 보이는 조항이 있다"며 "이를 더 구체화해 국가가 토지 재산권에 대한 의무를 부과하거나, 권리의 제한을 부분적으로 가능하게 하는 조항을 마련했다"고 설명했다.
따라서 문 대통령이 발의할 개헌안에도 부동산 투기 등에 의한 불로소득에 대한 과세 강화를 골자로 한 징벌적인 규제 개념이 포함될 가능성이 커보인다.
토지공개념은 당초 20일 헌법전문 및 기본권 설명에 포함될 것으로 예상됐지만, 이날 조국 민정수석은 따로 언급하지 않았다. 21일 경제조항과 분권 분야 설명에 포함될 것으로 예상된다. 22일엔 권력구조와 정부형태, 헌법기관 인사권 조정방안이 공개될 예정이다.
토지공개념이 구체적으로 명시되면 택지소유상한제와 토지초과이득세법이 부활할 근거가 마련되는 셈이어서 주목된다. 특히 이르면 상반기중 윤곽을 드러낼 보유세 강화 등 세제 개편 논의도 탄력을 받게 될 전망이다.
이태경 사무처장은 "가령 고율의 보유세 강화 방안을 국회에서 입법하더라도 헌법에서 명확하게 보장하면 문제가 생기지 않게 된다"며 "자본주의 체제에서 사유재산은 당연히 보호하지만, 토지와 자연자원은 기본적으로 가치를 공유하는 게 맞다"고 거듭 강조했다.