문재인 대통령 (사진=청와대 제공)
21일 두번째로 공개된 '대통령 개헌안'의 핵심은 '균형'이다. 지방자치단체의 명칭을 '지방정부'로 변경하는 등 지방분권을 획기적으로 강화하고 경제민주화 조항에 기존 '조화'라는 단어를 넘어 '상생'이라는 단어를 추가했다.
중앙-지방간 불균형 해소, 경제 양극화 해소 등에 방점이 찍혔다. 청와대는 "불평등과 불공정을 바로잡아 달라는 것은 국민의 명령이고 시대정신"이라고 밝혔다.
조국 청와대 민정수석, 진성준 정무기획비서관, 김형연 법무비서관은 이날 춘추관에서 브리핑을 갖고 2차 대통령 개헌안을 발표했다. 전날 전문·기본권 분야가 발표된 데 이어 이날은 지방분권과 경제 부분이 발표됐다.
지방분권에 대해서는 일단 전문에 "대한민국은 지방분권국가를 지향한다"는 조항을 추가한다는 일종의 헌법적 선언이 들어갔다. 구체적으로는 지방자치단체를 지방정부로, 지자체의 집행기관을 지방행정부로 명명하고, 자치행정권과 자치입법권 및 자치재정권을 강화하기로 했다.
자치입법권과 자치재정권 등의 경우 지방의회에 대한 국민들의 신뢰가 높지 않다는 점이 반대여론으로 작용했으나 진 비서관은 "국민들이 지방분권 강화라는 방향 자체에 대해 반대한 것은 아니다"라며 논의 배경을 설명했다.
개헌이 확정된다면 앞으로 지방정부는 '법률에 위반되지 않는 범위'에서 각 지자체별 조례 등을 만들 수 있다. 현행 헌법으로는 '법령의 범위 안에서' 조례를 만들 수 있지만, 대통령 개헌에 따르면 현행 헌법이 법률로 정하지 않고 있는 사항도 조례로 만들 수 있다.
지방자치세 또한 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수방법 등에 대한 조례를 정할 수 있다. 아울러 주민발안제, 주민투표제, 주민소환제도도 포함됐다.
다만 지방정부가 만드는 법률이 중앙정부가 만드는 법률에 우선하지는 않는다. 조 수석은 "자치 법률이 총선을 통해 선출된 국회의원들이 만드는 법률과 같다고 하는 것은, 우리가 연방공화국이라고 선언하지 않는 한 힘들다"고 설명했다.
개헌안 발표하는 조국 청와대 민정수석 (사진=청와대 제공/자료사진)
이같은 지방분권 강화는 당초 수차례 문 대통령이 예고해왔던 것이기도 하다. 문 대통령은 수도권 중심의 '불균형'에 대한 문제를 지적해왔다. 문 대통령은 "수도권 1등 국민, 지방 2등 국민으로 지역과 국민이 분열됐다"며 "수도권이 사람과 돈을 빨아들이는 블랙홀이 되도록 방치해서는 안 된다"고도 했다.
또 '국가균형발전'의 뜻을 역설하면서 이를 "결코 포기할 수 없는 국가발전의 가치이자 수도권과 지방이 상생과 협력 속에 지속가능한 발전을 이룰 수 있는 최고의 국가발전 전략"이라고도 했다.
균형의 원리는 경제 부분에서도 적용됐다. 경제에서는 특별히 '상생'이 수차례 강조됐다.
일단 현행 헌법 119조 2항 (국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다)에 상생이 추가된다.
조 수석은 "조화에 상생이 들어간다는 의미가 중요하다"며 "이는 헌법적 결단의 의미"라고 설명했다. 골목상권 보호와 재래시장 활성화 등을 위해 소상공인 보호·육성 방안도 별도로 규정된다. 농어촌 지속 방안도 대폭 강화됐다.
부동산 투기 등을 막는 헌법적 근거가 되는 '토지공개념'도 명시됐다. 조 수석은 "이제 경제민주화의 의미를 분명히 하고, 한정된 자원인 토지로 말미암은 사회적 불평등 심화 문제를 해소해야 한다"며 "토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록 하는 토지공개념의 내용을 헌법에 분명히 했다"고 설명했다.
한편 이번 개헌안에서는 수도 조항이 명문화됐다. 이에따라 대통령개헌안이 오는 26일 발의되고 국회까지 통과하게 된다면 국회에는 수도 법률을 만들어야 하는 의무가 생긴다. 조 수석은 "수도가 복수가 될지 여부도 국회에서 판단이 가능하다"고 말했다.